[der nachfolgende Beitrag ist der vierte Vortrag auf der diesjährigen, gemeinsam mit IALANA und EJDM organisierten VDJ-Konferenz zum Thema "Menschenrechte als Interventionsgrund", welche am 23.10.2010 in Berlin anlässlich der Verleihung des Hans-Litten-Preises an die honduranische Richterin Tirza Flores Lanza stattfand. Er zeigt basierend auf einer grundsätzlichen und anhand zeitgeschichtlicher Beispiele explizierten Kritik Alternativen zu militärischen Interventionen auf. Der Beitrag ist leider nur als Skript des Power-Point-Vortrages verfügbar.]

“Alternativen zum Militärischen”

Interventionsmöglichkeiten der Internat. Gemeinschaft bei schweren MR-Verletzungen

Skript

Das Problem

•  Existenz schwerer Menschenrechtsverletzungen ist unstrittig

•  Ausmaß des Problems nimmt zu*

•  Hintergrund:
immer mehr instabile Staaten (”failing states”), die durch neoliberale
Globalisierung + westliche Hegemonie in die Enge getrieben werden

• Effekt:
äußerer Druck (meist unerkannt / nicht thematisiert) schürt innere Konflikte:
- Legitimationskrise der polit. Eliten
- Konflikt-Verlagerung auf ethnische Ebene

aktuelle Beispiele für MR-Verletzungen in großem Stil

•  DR Kongo:
Bürgerkrieg mit inzwischen ~5 Mio. Toten (Zahlen variieren stark)
- Massenvergewaltigungen als Waffe

• Sudan:
Bürgerkriege seit fast 50 Jahren – Hauptkonflikte:
- um den Süd-Sudan (~2 Mio. Tote + 4 Mio. Flüchtlinge / Vertriebene)
- seit 2003 auch um Darfur (~300.000 Tote + 2,7 Mio. Flüchtlinge)

•  Kirgisien:
– Instabilität mit Gewaltausbrüchen + Repression seit 2005 (”Tulpenrevolution”)
- Krise seit 2010 (Gewalt gegen und Massenflucht von Usbeken)

•  Pakistan
Afghanistankrieg greift zunehmend auf das Land über, zunehmend “gezielte
Tötungen” durch ausländische Flugroboter (”Drohnen”)

Wenn freilich der Weiße Mann Krieg führt, werden die Kollateralschäden von Völkerrechts- und Kriegsvölkerrechtsverletzungen nicht als “Menschenrechtsverletzungen” geführt.

Beispiele:

• Irak-Krieg:
- seit 2003 vermutlich > 1 Mio. Tote (bis heute keine offizielle Zahl verfügbar)
- Wikipedia-Artikel “Irak” ist ihne Stichwort “Menschenrechte”…

• Israel / Palästina:
– Land- und Wasserraub, Häuserzerstörungen, gezielte Tötungen…
- Gaza-Blockade und -Krieg 2009 mit massiver Schädigung der Zivilbevölkerung

•  Kolumbien:
Idee einer bewaffneten internat. Intervention kam bisher noch nie auf, da die
größte Tätergruppe (die Paramilitärs) eng mit der mit den USA verbündeten
Regierung verbunden ist.

aktuelle Interventionsforderungen aus der Zivilgesellschaft

•  DR Kongo:
Viele MR- und Hilfs-NGOs befürworten zumindest die MONUC
und haben die EUFOR-Einsätze gutgeheißen.

•  Sudan:
Interventionsforderungen sind in den letzten Jahren vielfach laut geworden, u.a. von Amnesty. Inzwischen ist wieder mehr Vorsicht spürbar.
Oxfam fordert in einer aktuellen gemeinsamen Studie mit anderen Hilfsorganisationen eine bevorzugte Unterstützung des Süd-Sudan, incl. seiner Militär- und Polizeikräfte…

Geschichte des Strebens nach humanitär begründeten Militärinterventionen

• Ruanda: der Völkermord von 1994

Der Bürgerkrieg in bzw. um Ruanda eskalierte 1994 in einen Völkermord der regie­renden Hutu-Mehrheit an der Tutsi-Minderheit und mit ihnen verbündeten Hutu, dem binnen weniger Wochen fast 1 Million Menschen zum Opfer fielen. In der Folge siegten die Tutsi-geführten RPF-Rebellen

• Verhalten der UNO:

Generalleutnant Dallaire, kanad. UNAMIR-Kommandeur über seine Situation in Ruanda im Frühjahr 1994:

“Die Briten, die sich von den Amerikanern nicht in den Schatten stellen lassen wollten, boten 50 Bedford-LKW an – ebenfalls nur gegen eine beträchtliche, im Voraus zu begleichende Summe. Der Bedford ist ein Lastwagen aus den frühen Tagen des Kalten Krieges, der im Jahr 1994 nur noch für das Museum taugte. Als man mir dieses “äußerst großzügige” Angebot mitteilte, fragte ich sarkastisch: ‘Aber fahren tun sie doch noch, oder?’ worauf ich als Antwort zuerst Schweigen erntete, bis dann die Erwiderung folgte: ‘Ich überprüfe es und rufe Sie dann zurück.’ ”

aus Roméo Dallaire: Handschlag mit dem Teufel (Frankfurt/M. 2005), S.431

Das Blauhelmkontingent von 2.500 Mann wurde in der Folge bis auf 270 restliche fast vollständig abgezogen.

• die Rolle der NGOs:

MSF (Médecins Sans Frontières = Ärzte ohne Grenzen) – nach eigenem Bekunden “weltweit größte nichtstaatliche Organisation für med. Nothilfe”, veröffentlichte 1993 unter dem Titel “Helfer im Kreuzfeuer – humanitäre Hilfe und militärische Intervention” (Paris 1993 / deutsch: Dietz, Bonn 1993) erstmals einen Jahresbericht unter dem Reihentitel “Völker in Not”, der sich gleich in dieser ersten Ausgabe mit dem Problem zunehmender humanitärer Katastrophen und der Frage der militärischen Intervention zu ihrer Eindämmung befaßte. In der dritten Ausgabe (1995) wird u.a. die Erfahrung aus Ruanda 1994 reflektiert und unter besonderer Fokussierung auf den Begriff des Völkermordes und mit Bezugnahme auf den historischen Nazi-Ethnizismus das Argu­mentationsmuster entwickelt, das wenig später von der NATO und ihren Exponenten wie Joschka Fischer benutzt wurde, um den Krieg 1999 gegen Jugoslawien zu rechtfertigen (der letztlich zum “Regime Change” in Belgrad und zur Zerschlagung Jugoslawiens führte).

• Reaktionen der UNO:

Sie erfolgten in mehreren Schritten –

wichtig war v.a. der “Responsibility to Protect” (r2p) –Ansatz von 2001:

1999 und erneut im Jahr 2000 beim Millenniumsgipfel richtete Kofi Annan einen Ap­pell an die Internationale Gemeinschaft zu versuchen, “ein für allemal” einen neuen Konsens zur Frage der militärischen Intervention zum Schutz von Menschenrechten zu finden. Hierauf gestützt wurde unter Federführung der Kanad. Regierung die ICISS gegründet (International Commission on Intervention and State Sovereignty), die 2001 ihren Report “The Responsibility to Protect” veröffentlichte und der UNO vorstellte. Ziel war eine faktische Änderung des Völkerrechts durch Uminterpretation des in der UN-Charta als einer ihrer beiden Kerne festgeschriebenen Prinzips der nationalen Souveränität (die nur noch gelten sollte, wenn solange ein Staat seine Bürger vor schweren Menschenrechtsverletzungen schützen könne).

s.a. Vortrag Prof. Paech

• die NATO: die Zerschlagung Jugoslawiens 1999

Hintergründe:
Ruanda 1994

• Bild des Geschehens in der “Weltöffentlichkeit”:

Dominiert von Sichtweisen wie zB. von Human Rights Watch verbreitet:
“Menschen, die sich entschieden hatten, Böses zu tun.”
Alison Des Forges: Kein Zeuge darf überleben – der Genozid in Ruanda (HRW 1999 / deutsch 2002)

Diese Sicht beantwortet freilich nicht die Frage:

• Warum eine derartige Katastrophe gerade in Ruanda?
Oder provokant gefragt:

Sind Ruander besonders böse? Oder speziell Hutu?

3 begünstigende Kausalfaktoren:

• koloniales Erbe
Deutscher Kolonialismus benutzte Tutsi als Statthalter.
Durch Belgien (nach 1918) Ausweise mit ethnischer Zuordnung:
“Tutsi” für bessergestellte Viehbesitzer, “Hutu” für arme Bauern…
Nach Selbständigwerdung 1962 flohe viele Tutsi, u.a. nach Uganda.

• Stellvertreterkrieg  (USA / Frankreich)
Ziel: stabiles US-Standbein in Afrika
USA bewaffneten, trainierten und finanzierten Tutsi-Rebellenarmee in Uganda,
Frankreich (als Postkolonialmacht) die Hutu-dominierte Regierung.
Beim Einmarsch der Rebellen 1994 verhinderten sie (beide ständige Mitglieder des
Weltsicherheitsrates!) eine effektive Einmischung von außen.

• neoliberale Globalisierung (> Verelendung + soziale Deklassierung)
Vorsätzl. Verschuldung + dann erzwungene “Strukturanpassung” > soziale Katastrophe:
Existenzvernichtung vieler Bauern, Massenarbeitslosigkeit v.a. der Jugend und Abbau
von staatlichen Bildungs- und Ordnungsstrukturen.
IWF + Weltbank kappten Geld für Schulen u. Krankenhäuser, aber nicht für die Waffenströme.

Diese Faktoren gelten für “Failing States” generell (in unterschiedl. Gewichtung.

Hintergründe:
Problematik von “Responsibility to Protect”

1. Missbrauchspotenzial bzgl. Eigeninteressen:

Wer heute einen Krieg beginnen will, hat dafür 2 Legitimationsmöglichkeiten:

- Terrorgefahr

- Menschenrechte

ggf. auch in Kombination.  Bspe.: Jugoslawien 1999, Afghanistan 2001, Irak 2003

2. Ignorierung des Stellvertreterkriegs-Problems

Afghanistan: > 30 Jahre Stellvertreterkrieg in einem der ärmsten Länder der Erde

3. Ignorierung der großen Akteure als Verursacher – Beispiele:

Irak: seit 2003 vermutl. > 1 Million Tote
(Gilbert Burnham, Les Roberts et al., The Lancet 2006) – offizielle Zahl existiert nicht!

4. Pervertierung der ökonomischen Analyse:

Propagierung des neoliberalen Ansatzes als Teil der Lösung statt als wesentlicher
Teil des Problems

Hintergründe:
Beispiel Kongo

1. besonders brutale Kolonialisierung (durch Belgien - “Kongo-Gräuel”), flankiert
durch christl. Missionierung > Zerstörung emanzipativer u. moralischer Infrastruktur

2. Sturz Lumumbas gleich 1960 (mit US-Hilfe), Ermordung 1961 (unter belg.
Kommando) + Ersatz durch >30-jähriges Marionettenregime (Mobutu)
> de facto Perpetuierung der Kolonialbedingungen

3. 1990er-Jahre: Ausdehnung des Ruanda-(Stellvertreter-)Krieges auf das Land

4. Heute ist das Land Spielball anderer Länder und ihrer Armeen (v.a. Ruanda,
Uganda, EU, USA) sowie von Milizen, Rebellengruppen und Konzernen

5. Weiteres Hauptproblem ist die weiterhin kaum gebremste Waffenzufuhr von fast
allen Seiten, einschließlich Europa und den USA.

Hintergründe:
Beispiel Sudan

1. Ursprung der heutigen Konflikte ist v.a. die koloniale Grenzziehung.

2. Das Sezessionsstreben des rohstoff-(Öl-)reichen Südens wurde
durch westliche Mächte über Jahrzehnte angeheizt -
bringt aber existentielle Bedrohung für den rohstoff-armen Norden.

3. Das deutsche Milliardenprojekt einer Eisenbahn vom Süd-Sudan
über Kenia an den Indischen Ozean eskalierte Anfang der 2000er  den Konflikt.

4. Heute wird er vor allem durch den versteckten Kampf gegen China
geschürt, das sich zunehmend wirtschaftlich und politisch in Afrika  engagiert.

Karte der Öl- und Gas-Konzessionen im Sudan - http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/a/ad/Sudan_Map_Oelgas.png

Konsequenzen
aus dieser Analyse:

A.  grundsätzliche Schlußfolgerungen, Ziele und Forderungen

B.  konkrete Ansätze

Konsequenzen:
A.  Grundsätzliches

1. Das Problem in den betroffenen Ländern ist nicht ein Zuwenig,
sondern ein Zuviel an Intervention von außen.

2. Eigeninteressen und Stellvertreterkonflikte identifizieren -
und vor allem die Rolle Deutschlands, der EU und unserer Bündnisse (NATO)
und Verbündeten (USA).

3. Sie öffentlich machen und in sie intervenieren – im eigenen Land!
(Problem: rechtzeitige Information / Transparenz!)

4. Bei drohendem Völkermord – nach Ausschöpfung von 2. + 3.! – nötigenfalls
gewaltlose Akut-Sanktionen durchführen.
(z.B. nach Artikel 41 der UN-Charta – Waffen- und Finanztransaktionen sollten
hierbei noch stärker in den Blick genommen werden)

5. Die UNO muß demokratisiert werden, wenn sie nicht nachhaltig diskreditiert
werden soll!

Konsequenzen:
Art. 41 UN-Charta

Der Sicherheitsrat kann beschließen, welche Maßnahmen – unter Ausschluss von Waffengewalt – zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen; er kann die Mitglieder der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung von Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.

Konsequenzen:
B.  konkrete Ansätze

• Die Waffenflüsse effektiv stoppen + die eigene Produktion reduzieren:
Durchsetzung bereits geltenden Rechts + Schaffung zusätzlicher rechtlicher Voraus-setzungen – s. Empfehlungen aus ‘Democratic Republic of Congo: Arming the East’, Amnesty International 2005, samt Annex >Global Principles for Arms Transfers<

www.amnesty.org/en/library/info/AFR62/006/2005

• Der humanitären Bemäntelung von Interessenpolitik in den Parlamenten entgegentreten – und sich nicht selbst dafür intrumentalisieren lassen:
Krieg schafft keinen Frieden – und auch keine Menschenrechte!

• Wichtige Akteure in den politischen Prozeß einbinden,
anstatt sie davon auszuschließen!

• Vom Primat des neoliberalen Wirtschaftsdogmas (WTO) abrücken -
das Staaten bei der Regelung wichtiger anderer gesellschaftlicher Belange knebelt
und schwächeren (gerade auch staatlichen) Akteuren das Existenzrecht raubt!

konkrete Beispiele
in Vergangenheit und Gegenwart

Ruanda 1994 – Schritte, die die Eskalation hätten verhindern können:

- Aufdecken + Anprangern der Großmächte + ihrer Interessen hinter den Kulissen
des Krieges

- Stoppen der Ausgaben für Waffen durch IWF + Weltbank statt derjenigen für zivile
Aufgaben
- Störung des Senders RTLM, der schon Wochen vor Beginn den Völkermord
propagierte

- Einflußnahme Roms auf die zahreichen Geistlichen in Ruanda, die den Vm.
unterstützten…

Kongo heute:

- Umsetzung der Amnesty-Empfehlungen und -Forderungen zum Waffenhandel

- IPPNW-Kleinwaffenprojekt macht Lobbying innerhalb im Kongo + in Nachbarländern

- Schaffen einer Transparenzpflicht für den Handel mit Krisenregionen – nicht nur
bzgl. Waffen,
sondern auch bzgl. strategischen Ressourcen (Coltan, Germanium, Diamanten…)

Israel / Palästina:

- KSZMNO-Projekt (Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit im  Mittleren und
Nahen Osten) mit Beginn auf zivilgeselllschaftlicher Ebene

Fazit:

Bitte entschuldigen Sie die sicher etwas unspektakulär wirkenden Vorschläge!

Sehr gerne hätte ich einen “Deus ex machina” angeboten -
wenn schon (als Mitglied der Friedensbewegung) keinen militärischen, dann wenigstens einen polizeilichen, der die uns zu Recht quälenden vielen schweren Menschenrechts-verletzungen schnell und effektiv stoppt!

Als Arzt kenne ich das –

meine Patienten wollen auch immer eine Spritze, die sofort hilft.

Oder noch besser: Eine Operation, die das Übel bis zur Wurzel austilgt.

Nur:

Jetzt brauchen wir erst mal ein bißchen Übersicht, Eindämmung der bereits angerich-teten Schäden – und eine umsichtige und sorgsame Therapie des ganzen Patienten.

[der nachfolgende Beitrag ist der zweite Vortrag auf der diesjährigen, gemeinsam mit IALANA und EJDM organisierten VDJ-Konferenz zum Thema "Menschenrechte als Interventionsgrund", welche am 23.10.2010 in Berlin anlässlich der Verleihung des Hans-Litten-Preises an die honduranische Richterin Tirza Flores Lanza stattfand. Er befasst sich mit Konzepten "humanitärer Intervention" und deren Grenzen.]

Seit dem Kosovo-Krieg von 1999 hält die intensive Debatte der Völkerrechtler über die humanitäre Intervention an, die durch sehr kontroverse Positionen gekennzeichnet ist (Nachweise bei Tomuschat 2002) und mit der R2P eine neue Dimension bekam (Schorlemer, 2007). Im Mittelpunkt stand dabei das Problem, ob massenhafte und schwere Verletzungen der Menschenrechte in einem Staat andere Staaten oder internationale Organisationen zur Gewaltanwendung unter dem Label der humanitären Intervention zum militärischen Eingreifen in dem menschenrechtsverletzenden Staat berechtigen. Die Frage erhält dadurch Brisanz, als eine solche Intervention im Widerspruch zu der bislang auch durch das moderne Völkerrecht geheiligte Souveränität der Staaten steht (Kicker 2000, 198).  Das politische Konzept der „Responsibility to Protect“ (R2P) aus dem Jahr 2001 versucht einen Ausweg aus diesem Dilemma.

1. Unbestrittene Fortgeltung des Souveränitätsprinzips im modernen Völkerrecht

Zwei grundlegende Normen des modernen Völkerrechts schützen die Souveränität der Staaten. Zum ersten handelt es sich um das Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt in den zwischenstaatlichen Beziehungen, das in Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta festgeschrieben ist. (Ipsen 2004, 928). Die NATO-Staaten verstießen 1999 unstrittig gegen dieses Verbot, denn sie begannen am 24. 3. 1999 mit Bombenangriffen auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien. Dies warf zwangsläufig die vieldiskutierte Frage auf, ob es dafür eine völkerrechtliche Rechtfertigung gab.

Zu berücksichtigen ist zudem eine zweite Norm, die die Souveränität schützen soll: Das Verbot der Einmischung von Staaten in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten (Interventionsverbot). Diese Norm gehört ebenfalls zu den Grundregeln des Völkerrechts, obwohl sie nicht ausdrücklich in der UN-Charta niedergelegt ist (Nolte 2002, 154) Es handelt sich vielmehr um eine Norm des Völkergewohnheitsrechts, die vielfach durch die UN-Generalversammlung bestätigt und sogar weiterentwickelt wurde. Richtungsweisend für die Auslegung des Inhalts dieser Norm wurde die sog. Friendly-Relations-Deklaration von 1970.[1]

Die Geltung des Gewalt- und Einmischungsverbots wurde durch den Internationalen Gerichtshof in eindrucksvoller Weise im Urteil vom 27. 6. 1986 im Fall Nicaragua versus USA unterstrichen. Hierin wird ausgeführt, dass die Gestaltung des politischen, sozialen und wirtschaftlichen Systems ebenso wie die Außenpolitik eines Staates dessen innere Angelegenheit ist. In diese dürfen sich andere Staaten weder politisch noch militärisch direkt oder indirekt einmischen.[2] Selbst schwere Menschenrechtsverletzungen rechtfertigen nicht automatisch die Permeabilität des Gewalt- und Interventionsverbots. Das wird beispielhaft an den Resolutionen des UN-Sicherheitsrates deutlich, die das Einmischungsverbot vielfach ausdrücklich nennen. So bekannte sich der Rat beispielsweise noch kurz vor dem Ende des Zweiten Golfkrieges mit der Resolution 688 (1991) ausdrücklich zur Souveränität und politischen Unabhängigkeit des Irak und unterstrich damit, dass auch die dort begangenen Menschenrechtsverletzungen die Souveränität des Irak nicht aufheben (Endemann 1997, 182). Diesem Ansatz entspricht auch, dass die mit Kuwait verbündeten Staaten keinen Versuch machten, den irakischen Diktator Saddam Hussein zu stürzen. Ferner wurde nach dem Golfkrieg dieselbe undemokratische Regierung in Kuwait wiedereingesetzt, die vorher geherrscht hatte. Die Regierungsform in Kuwait und im Irak wurde somit als innere Angelegenheiten dieser Staaten angesehen. Auch nach der Okkupation Iraks durch die USA und ihrer „Coalition of the Willing“ unterstrich der Sicherheitsrat fortlaufend – beginnend mit der Res. 1483 (2003) die weiterbestehende Souveränität des Irak (Reschke 2009, 114).

Die Tatsache, dass das jugoslawische Regime bis zum Frühjahr 1999 schwere Menschenrechtsverletzungen im Kosovo beging, die Bundesrepublik Jugoslawien beileibe keine Demokratie war und von Präsident Milosevic diktatorisch regiert wurde sowie die Ablehnung des Friedens-Vorschlags von Rambouillet (Mutz 2000, 167) berechtigte die NATO also nicht per se zu dem Angriff vom 24. 3. 1999 (Loquai 2000, 68). Zu fragen ist daher, ob die Intensität der Menschenrechtsverletzungen im Kosovo – anders als die des Irak gegenüber den Kurden 1991 – unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes von der NATO als Rechtfertigungsgrund angeführt werden kann. Die völkerrechtliche Debatte gab darauf verschiedene Antworten.

2. Unbestrittener Aufstieg der Menschenrechte zur Völkerrechtsnorm

Die souveränitätsorientierte Ausformung des Völkerrechts, repräsentiert durch das Gewalt- und Einmischungsverbot, wurde zeitgleich von einer anderen völkerrechtlichen Entwicklung begleitet: dem enormen Bedeutungszuwachs der Menschenrechte. Im Lichte der umfassendenden Kodifizierung dieses Rechtskörpers ist einzuschätzen, dass massenhafte und schwere Menschenrechtsverletzungen heute nicht mehr ausschließlich innere Angelegenheiten von Staaten sind (Tomuschat , Rechtsstaat 2002, 7). Sie verstoßen vielmehr gegen Völkerrecht und rufen völkerrechtliche Verantwortlichkeit des rechtsverletzenden Staates hervor. Diese Verantwortlichkeit ist die Rechtsgrundlage dafür, dass Staaten einseitige Sanktionen gegen den Rechtsverletzer ergreifen. Allerdings birgt die unilaterale Anwendung von Zwang stets die Gefahr des politischen Missbrauchs.

Notwendig ist daher eine Befassung der UNO mit Menschenrechtsverletzungen. Dass die UNO die Kompetenz hierzu hat, ergibt sich aus der UN-Charta, einschlägigen völkerrechtlichen Verträgen und dem erga-omnes-Charakter der Menschenrechte, d. h. Verletzungen der Menschenrechte betreffen die ganze Staatengemeinschaft. Die Art und Weise der Befassung unterliegt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Je schwerer die Menschenrechtsverletzung ist, desto durchgreifender muss die Reaktion der Staatengemeinschaft sein. Die menschenrechtliche Kompetenz der UNO hat in den letzten Jahrzehnten zu einer enormen Relativierung der staatlichen Souveränität geführt, die bis zum Interventionsrecht reicht . Bei einer solchen humanitären Interventionen handelt es sich um das militärische Eingreifen in den Hoheitsbereich eines Staates, um dessen Staatsangehörige vor existentieller Bedrohung, insbesondere massiven Menschenrechtsverletzungen, zu schützen. Dabei ist es unerheblich, ob die Bedrohung vom Staat selbst ausgeht oder durch das Abgleiten eines Staates in die Anarchie entsteht (Greenwood 1993, 93). Einige Autoren meinen, dass bewaffnete Maßnahmen zum Schutz fundamentaler Interessen der Staatengemeinschaft (also auch der Menschenrechte) heute bereits generell zulässig seien (Thürer 2000, 9).

2.1. Unbestrittenes Recht zur humanitären Intervention bei Menschenrechtsverletzungen

Dass der UN-Sicherheitsrat die Kompetenz zur Einleitung einer humanitären Intervention hat, ergibt sich aus seiner Hauptverantwortung für die Aufrechterhaltung des Weltfriedens. Daraus leitet sich ab, dass er sich mit allen Situationen befassen kann, die den Frieden gefährden. Dabei muss es sich nicht ausschließlich um internationale Konflikte handeln (Stein 1999, 111). Auch die Lage innerhalb es Staates, beispielsweise durch massenhafte Menschenrechtsverletzungen hervorgerufen, kann als objektive Bedrohung des Weltfriedens angesehen werden und ein Tätigwerden des Rates begründen (Verdross/Simma 1988, 144). Die Praxis zeigt, dass der Begriff der Friedensbedrohung bei Einigkeit im Sicherheitsrat außerordentlich weit verstanden werden kann (Frowein/Krisch 2002, 721). Dies ist ein wesentlicher Fortschritt gegenüber dem klassischen Völkerrecht, auf dessen Grundlage sich die Staaten weigerten, die nationalsozialistische Judenverfolgung zu Kenntnis zu nehmen, da es sich um eine „innere Angelegenheit“ des Deutschen Reiches handelte. Selbst die Schweiz schickte aus dieser Erwägung heraus geflohene deutsche Juden über die Grenze zurück.

Heute kann jede Situation – betreffe sie einen internationalen Konflikt oder die Lage in einem Staat – durch einen UN-Mitgliedsstaat, den UN-Generalsekretär oder durch den UN-Sicherheitsrat selbst auf die Tagesordnung des Rates gesetzt werden. Jedoch liegt die Entscheidung über die Art und Weise der Befassung mit einem friedensgefährdenden Konflikt allein in der Kompetenz der Mitglieder des Sicherheitsrates. Deren Einschätzung hängt freilich nicht ausschließlich von der Bewertung des tatsächlichen Geschehens ab (Delbrück 1995, 22) Vielmehr stellen insbesondere die Ständigen Mitglieder des Rates in aller Regel – chartawidrig – nationale Interessen über ihre Verantwortung für den Weltfrieden. Anders lässt sich beispielsweise nicht erklären, warum China im Frühjahr 1999 der Verlängerung des Mandats der präventiv in Mazedonien stationierten Blauhelme nicht zustimmte, obwohl diese den Ausbruch von Feindseligkeiten verhindert hatten. China verweigerte die Zustimmung lediglich deshalb, weil Mazedonien Taiwan anerkannt hatte (Eisele 2000, 136). Es ist damit mitverantwortlich für den Ausbruch des Konflikts in Mazedonien im Jahre 2001 (Dreist 2002, 5). Das Beispiel zeigt ebenso wie die hilflose Reaktion der Weltorganisation auf den langjährigen Nahostkonflikts, dass die UNO noch weit von dem Ideal entfernt ist, ein Garant für einen weltweit geltenden Mindeststandard von Recht und Ordnung zu sein.

Bei aller notweniger Kritik an der UNO ist aber auch zu verzeichnen, dass es nach dem Ende des Ost-West-Gegensatzes unter dem Druck der öffentlichen Meinung wenigstens ansatzweise gelungen ist, dass sich die Weltorganisation für bedrohte Menschen mit aller Konsequenz – d.h. auch mit militärischen Mitteln – eingesetzt hat. Dies ist zweifellos ein historischer Durchbruch. Damit wurden Standards gesetzt, die verteidigt werden müssen (Gading 1996, 222). Es darf nicht zugelassen werden, dass der Sicherheitsrat wieder hinter dieses erreichte Niveau der internationalen Menschenrechtssicherung zurückfällt und damit aus dieser menschenrechtlichen Verantwortung entlassen wird. Dass die NATO bei ihrer Entscheidung zur Intervention in Jugoslawien den UN-Sicherheitsrat umging, muss als die eigentliche rechtspolitische Katastrophe dieses Krieges angesehen werden. Es war nämlich keineswegs leicht, den UN-Sicherheitsrat zu veranlassen, bei Menschenrechtsverletzungen einzuschreiten, die keine zwischenstaatliche Dimension hatten.

Dies zeigt ein Blick in die einschlägige Praxis. Eine Schlüsselrolle bei der Hinwendung der UNO zu humanitären Interventionen nimmt die Resolution 688 (1991) zur Notlage der irakischen Zivilbevölkerung  ein, die die Reaktion des UN-Sicherheitsrats auf die Menschenrechtsverletzungen im Irak am Ende des Zweiten Golfkrieges darstellte. Sie wurde vielfach geradezu euphorisch gefeiert und als entscheidender Wendepunkt angesehen.[3] Die Ursache für die überschwängliche Bewertung dieser Resolution ist allerdings weniger auf ihren Inhalt zurückzuführen als auf die Erleichterung darüber, dass der Rat nach langem Zögern endlich tätig wurde, um das sich vor den Augen der Weltöffentlichkeit abspielende Flüchtlingsdrama der Kurden und die Verfolgung der Schiiten zu beenden. Da die Resolution allerdings nicht unter Kapitel VII der Charta angenommen wurde, somit also keine Zwangsmassnahme gegen einen menschenrechtsverletzenden Staat darstellt, handelte es sich auch nicht um eine humanitäre Interventionen im streng juristischen Sinne. Gleichwohl war damit der Weg eröffnet, der den UN-Sicherheitsrat zur Befassung mit massenhaften und schweren Menschenrechtsverletzungen veranlasste. Hinsichtlich Somalias, Bosniens, Haitis, Ruandas, Albaniens und Zaires wurde festgestellt, dass die dort begangenen Rechtsverletzungen eine friedensbedrohende Dimension hatten – obwohl es sich zumeist um Konflikte innerhalb der betroffenen Staaten ohne grenzüberschreitende Auswirkungen handelte – und humanitäre Interventionen der Staatengemeinschaft notwendig machten (Heintze 2001, 63). Die menschenrechtsschützende Praxis des UN-Sicherheitsrat ist zu würdigen, denn damit wurden dem völkerrechtlichen Menschenrechtschutz „Zähne“ gegeben. Die UNO war nicht länger nur ein „bellender Hund“ und bedrohte Menschen auf der ganzen Welt konnten grundsätzlich auf wirksame Hilfe hoffen. Mit dieser positiven Bewertung soll keinesfalls einem „neuen Interventionismus“ (Debiel/Nuschler 1996, 13) das Wort geredet werden. Vielmehr ist darauf zu verweisen, dass der UN-Sicherheitsrat das Recht und die Möglichkeit hat, auf schwere Menschenrechtsverletzungen mit Zwangsmaßnahmen, und zwar sowohl mit nichtmilitärischen als auch mit militärischen, zu reagieren. Allein der Umstand, dass er auch den Willen dazu hatte, dürfte auf potentielle Rechtsverletzer abschreckend wirken. Hier liegt eine deutliche Parallele zur generalpräventiven Wirkung des Strafrechts.

2.2. Interventions-Zögerlichkeit des UN-Sicherheitsrats

Wenn ein Interventionsrecht des UN-Sicherheitsrates konstatiert wird, so stellt sich die Frage, ob es auch eine Pflicht der UNO zur Intervention gibt. Dabei handelt es sich nicht um ein theoretisches Problem. Vielmehr haben sich die Staaten mit der UNO in einem System kollektiver Sicherheit zusammengefunden und sich verpflichtet, gemeinsam gegen Rechtsbrecher aufzutreten (Opitz 2010, 33). Ein Rechtsgut, das dem Schutz dieses Systems unterliegt, sind die Menschenrechte. Folglich muss an sich, z.B. bei einem Völkermord, von einer Interventionspflicht der rechtstreuen Staaten ausgegangen werden (Schabas 2008, 189). Eine solche legalistische Betrachtungsweise scheitert aber an dem Umstand, dass es sich bei beim UN-Sicherheitsrat nicht um ein rechtliches, sondern um ein politisches Organ handelt. Da es keine objektiven Kriterien für das Vorliegen einer Friedensbedrohung – der Voraussetzung für die Anwendung von Zwangsmaßnahmen gegen einen Rechtsbrecher – gibt, bleibt es völlig dem Gutdünken des Rates vorbehalten, welche Situationen er als friedensbedrohend ansieht. Mehr noch, der Rat entscheidet letztlich selbst, mit welchen Situationen er sich wie beschäftigt. Folglich kann er auch in ähnlich gelagerten Fällen zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Es liegt auf dieser Linie, dass der UN-Sicherheitsrat hinsichtlich jedes einzelnen Einschreitens bei Menschenrechtsverletzungen unterstrich, es handle sich nicht um einen Präzedenzfall.

Eine Untersuchung der menschenrechtsrelevanten Entscheidungen belegt diese Haltung. Im Falle der Menschenrechtsverletzungen an den Kurden und Schiiten im Irak im Jahre 1991 zog es der Rat vor, überhaupt nicht nach Kapitel VII der UN-Charta tätig zu werden. Folglich findet sich hier auch kein Beleg für eine Interventionspflicht. Letztlich stellte der Rat auch nur außerhalb des Kapitel VII fest, bei den grenzüberschreitenden Fluchtbewegungen aus dem Irak handle sich um eine regionale Friedensbedrohung. Anstatt weitere Maßnahmen anzudrohen, wurde die irakische Regierung lediglich aufgefordert, die Menschenrechte zu achten (Heintze 1991, 43) Demgegenüber hat der Rat das Massensterben und die Verweigerung der humanitären Hilfe innerhalb Somalias unter Kapitel VII zur Friedensbedrohung erklärt und Zwangsmaßnahmen – einschließlich einer militärischen Intervention – ergriffen. Begründet wurde dies mit humanitären Erwägungen. Gleichwohl kann daraus nicht eine generelle Interventionspflicht bei humanitären Katastrophen abgeleitet werden, da der Rat sein Tätigwerden mit dem dringenden Antrag der Regierung  Somalias („urgent calls from Somalia“) begründete und die Resolution 794 (1992) als absolute Ausnahme bezeichnete (Herbst  2000, 242). Bewertet man diese Argumentation des UN-Sicherheitsrates völkerrechtlich, so lag hier an sich keine humanitäre Intervention vor, den schließlich wurde auf Wunsch der somalischen Regierung gehandelt. Es ist bezeichnend für die Zögerlichkeit des Rates, dass er zu dieser Begründung für das militärische Tätigwerden in Somalia griff: schließlich war allgemein bekannt, dass Somalia ein „failed state“ war, in dem es keine effektive Regierung mehr gab.

Interessant im Hinblick auf die Entstehung einer möglichen Interventionspflicht war die Ruanda-Krise. Hier wurde nämlich gerade von afrikanischen Staaten – die zuvor zu den striktesten Interventionsgegnern gehörten – behauptet, die UNO habe eine Verpflichtung, sich um die ruandische Bevölkerung zu sorgen.[4] Dennoch wurde diese Einschätzung nicht in praktische Politik des UN-Sicherheitsrates umgesetzt. Die Mitgliedsstaaten waren nicht bereit, Truppen für eine humanitäre Intervention bereitzustellen. Als Frankreich schließlich Einheiten entsandte, dienten diese nicht vorrangig humanitären Zwecken. Entsprechend kritisch äußerte sich der UN-Generalsekretär:

“The delay in reaction by the international community to the genocide in Rwanda has demonstrated graphically its extreme inadequacy to respond urgently with prompt and decisive action to humanitarian crises entwined with armed conflict. … The international community appears paralysed in reacting almost months later even to the revised mandate established by the Security Council.  We all must recognize that, in this respect, we have failed in our response to the agony of Rwanda, and thus have acquiesced in the continued loss of human lives. Our readiness and capacity for action has been demonstrated to be inadequate at best, and deplorable at worst, owing to the absence of the collective political will.”[5]

Die Beispiele belegen, dass es eine Pflicht zur humanitären Intervention bislang nicht gibt. Gerade die USA wollten sich im Lichte der Erfahrungen in Somalia nicht auf eine abstrakte Interventionspflicht festlegen lassen und stimmten im Falle Ruandas nur militärischen Einsätzen mit klar definierten, begrenzten Zielen zu. Sie standen somit generellen Verpflichtungen ausdrücklich ablehnend gegenüber (International Panel 2001, 157) und damit ist eine wesentliche Voraussetzung der Entstehung von Völkergewohnheitsrecht – das Vorliegen einer opinio iuris – nicht erfüllt. Daher lässt sich lediglich die Existenz eines Interventionsrechts des Sicherheitsrates bei schweren Menschenrechtsverletzungen konstatieren, nicht aber eine Interventionspflicht. Die von Senghaas angenommene „Art Rechtspflicht“ des Sicherheitsrates zur Intervention, die die Intervention nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten erscheinen lässt (Senghaas  1999, 136) ist weder als herrschende Auffassung der Völkerrechtswissenschaft noch als Staatenpraxis nachweisbar.

3. „Selbstmandatierte“ Intervention der NATO in Jugoslawien

Der Kosovo hat in drastischer Weise die Defizite bei der Durchsetzung des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes deutlich gemacht. Es dürfte unstrittig sein, dass die serbische Staatsmacht dort schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen gegenüber der albanischstämmigen Bevölkerung beging. Der genaue Umfang der Menschenrechtsverletzungen und ihre Begleitumstände sind weithin umstritten. So wird von Politikern als Rechtsfertigung für die Intervention angeführt, dort habe ein Völkermordverbrechen stattgefunden. (Deiseroth 2001, 46) Dies ist ebenso zu hinterfragen wie die Rolle, die die UCK gespielt hat. Ihre Aktionen haben zweifellos zu einem „Aufschaukeln“ des Konflikts beigetragen, indem den serbischen Sicherheitskräften erhebliche Verluste beigebracht wurden, was diese wiederum zu Überreaktionen veranlasste. Problematisch war auch die Rolle, die die UNO auf dem Balkan gespielt hat. Deren humanitäre Intervention in Bosnien-Herzegowina erreichte das Ziel nicht, Massaker zu verhindern und den potentiellen Opfern tatsächlich Schutz zu gewähren (Pape 1997, 245). Die Ursache dafür ist vor allem darin zu suchen, dass die Staaten nicht bereit waren, den Forderungen des Generalsekretärs entsprechend, eine hinreichende Zahl von Soldaten zur Verfügung zu stellen. Hinzu kam, dass das Mandat der Truppen nicht klar formuliert war und sich nicht auf die Hilfe für die Opfer des Konflikts beschränkte, sondern einen Beitrag zur Konfliktlösung erbringen sollte. Das Ergebnis war dementsprechend unbefriedigend. Die humanitäre Intervention blieb im Ansatz stecken, was insbesondere durch den Fall der Schutzzonen dokumentiert wurde. Die Mitverantwortung für den Tod von 7.500 Menschen wurde durch den Rücktritt der niederländischen Regierung am 15. 2. 2002 nach der Vorlage eines Untersuchungsberichts zur Rolle der Streitkräfte beim Fall von Srebrenica eingestanden.[6]

Als es im Frühjahr 1998 zu einer bedenklichen Zuspitzung der Lage der albanischstämmigen Zivilbevölkerung im Kosovo kam, beschloss der UN-Sicherheitsrat mit seiner Res. 1160 (1998) – gestützt auf Kapitel VII der Charta – eine Aufforderung an Belgrad, eine politische Lösung des Problems anzustreben. In den folgenden Monaten kam es jedoch zu einer Verschärfung der Auseinandersetzungen, so dass die Forderung nach Militärschlägen gegen Jugoslawien laut wurde. Möglichkeiten der Konfliktprävention wurden vertan (Weller 2002, 238). Der UN-Sicherheitsrat erwies sich allerdings wegen der Haltung Russlands und Chinas als handlungsunfähig. Dies belegt offenkundig die praktischen – nicht die juristischen – Defizite bei der internationalen Durchsetzung von Menschenrechten.

Daraufhin erklärte die NATO, „unter diesen außergewöhnlichen Umständen“ sei „die Drohung mit und gegebenenfalls der Einsatz von Gewalt durch die NATO gerechtfertigt.“[7]

Da nach der Struktur des gegenwärtigen Völkerrechts das „Gewaltmonopol“ beim UN-Sicherheitsrat liegt, kann eine Interventionspflicht anderer Organisationen stets nur im Wege einer völkerrechtlich nicht vorgesehenen Selbstmandatierung erfolgen. Am weitesten schritt die NATO voran, deren Evolution zu einer „neuen NATO“ bereits 1991 mit dem Strategischen Konzept von Rom begann (Bothe/Martenczuk 1999, 125). Die NATO wandte damit ein Denkkonzept an, das das Europäische Parlament schon 1994 proklamiert hatte und das es in einer Entschließung artikulierte: das Recht auf Intervention aus humanitären Gründen.[8] Diese Entschließung nahm seinerzeit bereits vieles vorweg, was dann 2001 Eingang in die R2P gefunden hat.

Die NATO war der erstmalige „Nutzer“ solcher politischer Denkkonzepte. Anwendung fand das Interventionsrecht bei der Durchsetzung der UN-Sanktionsmaßnahmen gegen die Bundesrepublik Jugoslawien und mit den massiven Luftschlägen gegen Stellungen der bosnischen Serben im Jahre 1995, die letztlich den Abschluss des Dayton-Abkommens ermöglichten. Freilich waren die Maßnahmen aufgrund der Sicherheitsratsresolution 816 (1993) gemäß Kapitel VII  ergriffen worden. Sie hatten somit eine zumindest grundsätzliche juristische Grundlage – wenn auch teilweise in einer rechtlichen Grauzone verortet und damit bereits Elemente der Selbstmandatierung aufweisend (Eisermann 2000, 309).

Beim Kosovo-Krieg gab es nicht einmal eine schwache Ermächtigung zur Einleitung militärischer Maßnahmen gegen Belgrad durch den UN-Sicherheitsrat. Vielmehr begann die NATO am 24. März 1999 mit Luftangriffen auf das jugoslawische Territorium ohne jede Ermächtigung durch den UN-Sicherheitsrat. Damit ermangelte es eines völkerrechtlichen Rechtfertigungsgrundes. Auch auf das Recht zu kollektiver Selbstverteidigung konnte man sich nicht berufen, da dies nur von außen angegriffenen Staaten zusteht und der Kosovo unstrittig Teil Jugoslawiens ist. Rechtfertigungsgründe aus dem Recht der Staatenverantwortlichkeit wie Nothilfe und Notstandshilfe (Ipsen 1999, 19) ließen sich auch nicht anführen, da sie nur von Staaten geltend gemacht werden können, denen Menschen anvertraut sind, die sie zu schützen haben. Das war bei den Kosovo-Albernern nicht der Fall, da diese nicht dem Schutz der NATO-Staaten unterstanden. Eine Schutzpflicht besteht jedoch nur im Bereich der eigenen Hoheitsgewalt (Kälin 2000, 166). Andere kritische Positionen setzen um Umstand an, dass die NATO-Staaten nicht alle Möglichkeiten genutzt haben, um die UNO umfassend mit dem Kosovo-Problem zu befassen. Insbesondere wurde nicht versucht, die Generalversammlung auf der Grundlage des „Uniting for Peace“-Resolution aus dem Jahre 1950 einzubeziehen. Diese Resolution erlaubt bei der Blockade des Sicherheitsrates die Generalversammlung mit dem Thema zu befassen. Es scheint jedoch offensichtlich, dass die NATO-Staaten diesen Weg nicht beschritten, weil die Staatenmehrheit höchst wahrscheinlich einer humanitären Intervention nicht zugestimmt hätte. In der Literatur wird weiterhin kritisch angemerkt, dass der Umfang der Menschenrechtsverletzungen im Kosovo im Frühjahr 1999 nicht das Niveau eines Völkermordes erreicht habe, so dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit keine humanitäre Intervention berechtigt gewesen sei. Das erkläre auch, weshalb die Res. 1244 des UN-Sicherheitsrates nicht nachträglich die Intervention für rechtens erklärt habe (Flauss 2002, 87).

4. Völkerrechtliche Konsequenzen des Kosovo-Einsatzes?

Selbst Autoren, die die NATO-Intervention letztlich befürworteten, anerkennen, dass der Einsatz ohne Mandatierung oder Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat „rechtlich als prekär angesehen werden musste.“ Gleichwohl schließen sie daraus nicht auf eine Rechtswidrigkeit der Vorgehensweise. Vielmehr wird aus dem „Nichthandeln“ des Rates die Möglichkeit der Rechtfertigung eines bewaffneten Eingreifens aus notstandsähnlichen Erwägungen abgeleitet. Zugestanden wird aber, dass die Zahl der Verluste unter der Zivilbevölkerung im Kosovo hoch blieb, weshalb die Rechtsfertigung dieses Krieges ohne Mandat des Sicherheitsrats als „äußerst prekär“ angesehen werden müsse. (Frowein 2001, 898). Diese Argumentation bezieht sich freilich nicht vorrangig auf die Frage, ob die Umgehung des Gewaltmonopols des Rates rechtens war. Stattdessen wird auf die Zahl der Opfer abgestellt. Dies ist jedoch in erster Linie ein Problem der Art und Weise der Kriegsführung und sagt nicht über die Legitimität dieses Krieges.

Auch andere Autoren kritisieren die Kriegsführungsmethode. So wirft Stein dem Westen vor, er sei nur bereit gewesen, „ein minimales Risiko einzugehen“ und konnte militärisch mit dem Luftkrieg nur sehr begrenzt etwas erreichen. Damit wird die moralische Legitimation für den Angriff – die NATO habe ja nur uneigennützig den Menschen helfen wollen – grundsätzlich infrage gestellt. Gleichwohl wird aus dem Kosovo-Krieg gefolgert, dass das Gewaltmonopol der Vereinten Nationen „nicht mehr unangefochten gilt.“ (Stein 2002, 21) Statt dessen werden in der Literatur Kriterien genannt, nach denen ein nicht-UN-autorisierter Gewalteinsatz in Zukunft möglich sein sollte. Im Zentrum steht dabei die Forderung: Das Verfahren nach der UN-Charta muss versucht worden sein, d.h. der Sicherheitsrat und die Generalversammlung müssen erfolglos angerufen und mit der Sache befasst worden sein. Es muss sich weiterhin um schwere und systematische Menschenrechtsverletzungen handeln und Maßnahmen der friedlichen Streitbeilegung müssen versucht worden sein. Die Operation ist ferner auf das humanitäre Anliegen zu beschränken und muss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgen. Schließlich sei nur eine Gruppe von Staaten, nicht aber eine Hegemonialmacht allein, zur Intervention berechtigt (Stein 2002, 32). Diese Kriterien sind bislang allerdings nur in der Literatur erwogen worden. Eingang in eine völkerrechtliche Vereinbarung haben sie noch nicht gefunden.

4.1. Fortbestehende Ungereimtheiten bezüglich Kosovo

Die Bestrebungen, Kriterien für völkerrechtsgemäße humanitäre Interventionen aufzustellen, entspringen vor allem dem moralischen Dilemma, dass rechtstreue Staaten auf schwerste Menschenrechtsverletzungen reagieren müssen und die betroffenen Menschen nicht ihrem Schicksal überlassen können. Gleichwohl stoßen diese Kriterien wiederum sehr schnell an politische und Machbarkeitsgrenzen. Das zeigte sich, als kurz nach der Kosovo-Intervention indonesische Milizen in Ost-Timor ein Blutbad anrichteten, um die Unabhängigkeit dieses Volkes zu verhindern. Hier ließ die humanitäre Intervention auf sich warten, weshalb sich wiederum erneut die Frage stellte, ob der Westen denn nicht auch bei den humanitären Interventionen Doppelstandards – je nach politischer Opportunität – anlegt (Sassoli 2000, 207). Andere massive Menschenrechtsverletzungen finden sich bislang nicht auf der Tagesordnung des UN-Sicherheitsrats, obwohl sie tausende Opfer forderten. Hat die NATO also durch ihre Intervention gegen Belgrad überreagiert, weil sich dies alles „vor der Haustür“ abspielte und neue Flüchtlingsströme nach Westeuropa befürchtet wurden?

Was auch immer die konkreten Beweggründe in Brüssel gewesen sein mögen, es kann nicht übersehen werden, dass die NATO-Maßnahmen auf der Linie lagen, die der UN-Sicherheitsrat mit der Verurteilung Serbiens für seine Politik im Kosovo mit der Resolution 1199 vorgegeben hatte. Hier blieb der Rat allerdings auf halben Wege stehen, indem er die Existenz einer Friedensbedrohung feststellte, aber nichts zu seiner Überwindung tat. Auf die Dauer konnte eine verantwortungsbewusste Staatengemeinschaft nicht lediglich konstatieren, dass es eine Friedensbedrohung gab. Im konkreten Fall trugen Mitgliedsstaaten des Sicherheitsrates eher noch zur Zuspitzung des Konflikts bei: Die (militärische) Unterstützung der UCK durch NATO-Staaten bzw. deren Duldung einer derartigen Tätigkeit des albanischen Diaspora führte sicher nicht dazu, die konstatierte Friedensbedrohung abzubauen. Gleichwohl stieg damit der Handlungsbedarf, denn die Kämpfe nahmen zu, so dass die Region in eine immer bedrohlichere Lage geriet. Daher verwunderte die sicher auch aus diesen praktischen Erwägungen entspringende breite regionale Unterstützung der NATO-Maßnahmen nicht, die in der Beteiligung von 19 Staaten an der NATO-Intervention zum Ausdruck kam. Letztlich  folgte die Intervention in der letzten Konsequenz dem Pfad, den der UN-Sicherheitsrat mit seiner Resolution 1199 bereits eingeschlagen hatte. Die NATO schritt im März 1999 zu militärischen Maßnahmen mit dem erklärten Ziel, die konstatierte Friedensbedrohung zu überwinden, freilich ohne durch das zuständige Staatengemeinschaftsorgan dazu ermächtigt zu sein.

Unter diesen Umständen wäre zu erwarten gewesen, dass nach dem Ende der Bombardierungen der UN-Sicherheitsrat Stellung zu den Maßnahmen der NATO genommen hätte. Dies erfolgte nicht. Zu vermuten ist, dass die Ursache dafür letztlich in dem Umstand liegt, dass die NATO keinen Sieg über Milosevic errungen hatte. Der Diktator gab letztlich auf, weil Russland ihm jede Unterstützung entzogen hatte. Russland war aber nicht interessiert an einer nachträglichen Rechtfertigung der NATO-Maßnahmen, sondern an einem maßgeblichen Anteil an der KFOR. Folglich enthält die nach dem Waffengang der NATO verabschiedete Sicherheitsratsresolution 1244 (1999), die die Schaffung der UN-Verwaltung für den Kosovo zum Gegenstand hat, keine Aussage zur Rechtmäßigkeit der NATO-Bombardements.

Angesichts der offenen Fragen – auch die Klage Jugoslawiens gegen die NATO-Staaten konnte keine Antwort erbringen, da sie vom IGH verworfen wurde – kann der Kosovo-Krieg  nicht als Präjudiz für die Rechtmäßigkeit humanitärer Interventionen außerhalb des UN-Systems herangezogen werden. Hinzu kommt, dass auch die westlichen Staaten kein allgemeines Recht auf humanitäre Interventionen behaupten und nicht müde werden, den absoluten Ausnahmecharakter des Kosovo-Einsatzes zu unterstreichen (Nolte 1999, 959). Gerade in Deutschland mögen dafür auch verfassungsrechtliche Bedenken Anlass sein (Epping 2000. 615).

4.2. Moralisches Dilemma besteht fort

Zweifellos hat die NATO-Intervention zahlreiche völkerrechtliche Probleme aufgeworfen und der Jurist wünscht sich natürlich die Klärung durch eine völkerrechtliche Kodifizierung (Henke 2009, 15). Aber diese ist angesichts der politischen Gemengelage nicht zu erwarten. Deshalb ist es zu begrüßen, dass zumindest auf der im Bereich der Aktivitäten der UNO Fakten geschaffen wurden. So fragte der UN- Generalsekretär auf dem Millenniums-Gipfels der Vereinten Nationen, wie auf Menschenrechtsverletzungen vom Schlage des Völkermords in Ruanda und des Massakers in Srebenica zu antworten sei, wenn humanitäre Interventionen aus Rücksicht auf die staatliche Souveränität nicht zulässig seien. Eine Antwort versuchte die „Internationale Kommission zur Intervention und Staatensouveränität“ zu geben, deren umfangreicher Bericht 2001 vom kanadischen Außenministerium vorgelegt wurde (Williams 2002, 10). Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass sich eine Theorie und Praxis der humanitären Interventionen herauszubilden beginne, deren rechtliche Grundlage letztlich eine Verpflichtung sei, bedrängten Menschen Schutz zu gewähren. Dieser Gedanke der Schutzgewährung liege dem individualschützenden Völkerrecht zugrunde. So verpflichtet das humanitäre Völkerrecht die am bewaffneten Konflikt beteiligten Parteien, Nichtkombattanten zu schützen. Das Flüchtlingsrecht ermächtigt den UNHCR, für den Schutz der Flüchtlinge einzutreten. Die Idee der Schutzverpflichtung ist somit nicht neu. Offen bleibt allerdings die Frage, wie der Schutz durchgesetzt werden kann und ob er gar zu erzwingen ist. Darauf gibt das Völkerrecht bislang keine Antwort. Es bleibt folglich lediglich der Weg über den UN-Sicherheitsrat und über die Feststellung einer Friedensbedrohung. Nur dann ist eine humanitäre Intervention gerechtfertigt. Auch der Kosovo-Krieg hat bislang nicht zur Entstehung neuer Völkerrechtsnormen geführt.

Zu bedenken ist weiterhin, dass die humanitäre Intervention nicht dazu in der Lage ist, den Konflikt tatsächlich langfristig zu lösen. Die humanitäre Intervention hat nämlich nur eine „trügerische Faszination“ (Hilpold 1999, 157). Kosovo und Osttimor zeigen, dass der Wiederaufbau einer friedlichen Post-Konflikt-Gesellschaft außerordentlich aufwendig ist und eine Kraftanstrengung der gesamten Staatengemeinschaft erfordert (Bothe/Marauhn 2000, 156). Schlussendlich landen die Probleme krisengeschüttelter und von Konflikten betroffener Gesellschaften dann doch wieder bei den Vereinten Nationen. Deshalb muss diese Organisation auch bei der Entscheidung zu einer humanitären Intervention das Sagen haben. Aber die Geschichte lehrt auch, dass die humanitäre Intervention nur im Notfall zur Anwendung kommen kann. Das Schwergewicht muss bei der Prävention von Konflikten liegen.

5. Das Konzept der R2P

Die Empfehlungen der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) wurden im Jahr 2001 veröffentlicht. Sie betrachten die staatliche Souveränität in einem anderen Licht, denn sie wird als Instrument zum Schutz der Bevölkerung verstanden.  Staaten, die schwerste Menschenrechtsverletzungen dulden oder begehen, können sich nicht auf den Schutzschild Souveränität berufen. verstecken. Solche Verbrechen werden in einen internationalen Zusammenhang gestellt. Dann nämlich, wenn ein Staat nicht willens oder in der Lage ist, seine Bevölkerung vor Genozid, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen, geht die Verpflichtung zum Schutz auf die anderen Mitglieder der internationalen Gemeinschaft über. Mit dem Übergang dieser Verantwortung zum Schutz an die anderen Mitglieder der internationalen Gemeinschaft – und damit zumindest einer teilweisen und temporären Einschränkung der Souveränität des betroffenen Staates – soll der Staat dazu gebracht werden, sich wieder völkerrechtskonform zu verhalten. Macht sich ein Staat schwerer Menschenrechtsverletzungen verantwortlich, so hat die internationale Gemeinschaft nicht nur das Recht, sondern die Pflicht, zu intervenieren.

Die R2P umgeht ausdrücklich nicht den kontroversen Begriff der humanitären Intervention, revolutioniert aber dennoch die Interpretation der völkerrechtlichen Pflichtenlage, denn sie gibt den Menschenrechten im Konflikt Vorrang vor dem Rechtsgut der staatlichen Souveränität. Doch diese Herangehensweise ist in erster Linie ein rechtstheoretisches Problem.

Von praktischer Bedeutung ist demgegenüber, dass sich die R2P nicht lediglich auf die (möglicherweise militärische) Reaktion auf Menschenrechtsverletzungen beschränkt. Vielmehr umfasst das Konzept auch die Bereiche der Prävention („Responsibility to Prevent“), der Reaktion („Responsibility to React“) und des Wiederaufbaus („Responsibility to Rebuild“). Die Schutzverantwortung wird damit als Prozess verstanden, der die militärische

Intervention dann vorsieht, wenn alle anderen Mittel ausgeschöpft wurden.

5.1. Eingang der R2P in UN-Dokumente

Das Konzept der Expertengruppe fand schließlich Eingang in die UN-Dokumente. Erstamals 2004 in den Bericht des Secretary General’s High-level Panel on Threats, Challenges

and Change als auch in das Dokument „In Larger Freedom“. Beide Berichte sind  Schlüsseldokumente des UN-Reformprozesses und empfehlen den Regierungen, die R2P zu unterstützen. Schließlich fand die R2P im Jahre 2005 Aufnahme in den Abschlussbericht des UN-Weltgipfels im September 2005. Ausdrücklich wird darin festgestellt, dass zwar die Regierungen für den Schutz ihrer Bevölkerungen verantwortlich sind. Falls sie aber nicht willens oder nicht in der Lage sind, ihrer Verantwortung nachzukommen, geht diese Verantwortung auf die internationale Gemeinschaft über. Sie soll mit friedlichen Mitteln die Bevölkerung schützen. Die internationale Gemeinschaft soll durch den Sicherheitsrat handeln (Schaller APuZ 2008, 9). Damit machte sich die UN wesentliche Komponenten der R2P zu eigen, übernahm das Konzept aber nicht völlig. Insbesondere fand die “Responsibility to Rebuild” keine Erwähnung. Auch die vorgeschlagenen Kriterien für eine militärische Intervention wurden nicht übernommen.

Auch in Sicherheitsratsresolutionen finden sich Bezüge auf das Konzept, so in der Resolution „Protection of civilians in armed conflict“[9] und den Resolutionen zur Entsendung von UN-Friedenstruppen nach Darfur.[10]

5.2. Darf oder muss Gewalt angewendet werden?

Die R2P zielt darauf ab,  Menschenrechtsverletzungen zu vermeiden. Sollte dies nicht möglich sein, so sind durch die internationale Gemeinschaft durch nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen gegen den Verursacherstaat der Rechtsverletzungen zu ergreifen. Ist diese erfolglos, so ist als ultima ratio auch eine militärische Intervention zum Schutz der Bevölkerung vorgesehen. Als erstes Kriterium für die Anwendung von Waffengewalt nennt die R2P daher, dass die Gewalt das letzte Mittel (last resort) der Einwirkung auf den Rechtsverletzer ist. Als zweites Kriterium wird der gerechte Grund für die Intervention genannt (just cause). Voraussetzung ist demnach eine akute Bedrohung des Lebens einer großen Anzahl von Menschen oder eine ethnische Säuberung und die Unwilligkeit oder Unfähigkeit des Staates, dagegen vorzugehen. Das dritte Kriterium ist die aufrichtige Absicht der intervenierenden Staaten (right intention). Das ausschließlich Ziel muss die Überwindung der Leiden der Menschen sein. Die Herbeiführung des Sturzes einer Regierung ist grundsätzlich kein legitimes Ziel der R2P. Um die aufrichte Absicht der militärischen Intervention deutlich zu machen, ist ein multilaterales Vorgehen anzustreben.

Das vierte Kriterium ist die Verhältnismäßigkeit (proportional means) des Vorgehens anzuführen. Demnach darf der Umfang, die Dauer und Intensität des Eingriffs nicht über das Ziel des Schutzes der Zivilbevölkerung hinausgehen. Das fünfte Kriterium umfasst die Forderung nach vernünftigen Erfolgsaussichten (reasonable prospects) der militärischen Intervention. Demnach ist von solchen Maßnahmen abzusehen, wenn zu erwarten ist, dass sich die Lage der Bevölkerung nach der Intervention verschlechtert.

Die Kriterien klingen vernünftig und sind nachvollziehbar. Allerdings werfen sie die Frage auf, wer und wie die Nachweise für die infrage stehenden Verbrechen, die den Einsatz militärischer Gewalt legitimieren würden, erbracht werden können. Aber selbst wenn es eindeutige Beweise gäbe, so ist die Entscheidung über einen Einsatz immer noch abhängig vom politischen Willen. Das machte der Irak-Krieg der USA 2003 offenkundig. Hier gab es hinreichende Erkenntnisse darüber, dass der Irak 2003 nicht mehr über Massenvernichtungswaffen verfügte, was durch die satellitengestützte und Luftaufklärung wir durch die Vor-Ort-Kontrollen unter der Leitung von Blix bestätigt wurde. Dennoch setzten sich die USA und Großbritannien über die Beweise hinweg und arbeiteten mit Lügen (Ehrenberg 2010, 147). Letztlich ist somit die politische Instanz, die die Entscheidung über den Einsatz trifft, gefragt. Sie wird in der R2P adressiert, indem das Kriterium der „right authority“ angeprochen wird. Entsprechend dem völkerrechtlichen Gewaltmonopol beim  UN-Sicherheitsrat muss jeder Einsatz militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat legitimiert werden. Freilich zeigt sich in der Praxis, dass der Sicherheitsrat entgegen seinem Mandat oftmals politisch blockiert ist. Das hat in der Vergangenheit im Falle Koreas 1950 dazu geführt, dass sich auf der Grundlage der Resolution  „Uniting for Peace“ die UN-Generalversammlung mit dem Problem beschäftige und  Empfehlungen aussprach. Freilich sind derartige Resolutionen nicht verbindlich und ermächtigen nicht zur Anwendung von Gewalt. Denkbar wäre auch ein Tätigwerden der  Regionalorganisationen nach Kapitel VIII der UN-Charta, die allerdings nachträglich  die Zustimmung des Sicherheitsrats anfordern müssten. So gingen der UN-mandatierten humanitären Intervention 1994 in Haiti zahlreiche Debatten und Beschlüsse der OAS voraus.

Freilich gefährdet die durch die R2P angestrebte Legalisierung der Gewaltanwendung zugunsten des Menschenrechtsschutzes das strikte völkerrechtliche Gewaltverbot, so dass vielfach befürchtet wird, dieses Instrument könne für politische zwecke missbraucht werden. Insbesondere Entwicklungsländer befürchten dies, während China und Russland am Souveränitätsdogma festhalten. Notwendig ist angesichts dieser divergierenden Auffassung ein weitere Diskussion dieses Konzepts um zu verhindern, dass die Völkerrechtsordnung immer weiter in unterschiedliche Rechtskreise zerfällt. Das Beispiel des Kosovo, wo auch zwei Jahre nach der einseitigen Unabhängigkeitserklärung immer noch kein Konsens über den Status herbeigeführt wurde, ist symbolisch für die Zerbröselung der Völkerrechtsordnung durch die Unfähigkeit der Großmächte zur Akzeptanz eines Kompromisses. Das Menschenrechtsthema, die Abwendung von völkerrechtlichen Verbrechen an unschuldigen Menschen, ist zu wichtig, als dass man es politischen Ränkespielen überlassen könnte. Daher ist es sehr zu begrüßen, dass die R2P immer deutlichere – auch völkerrechtliche Gestalt annimmt, obwohl es sich nach wie vor um ein politisches Konzept handelt (Schaller SWP 2008, 2). Zu dieser Fortentwicklung kommt es vor allem durch den Umstand,  dass der UN-Generalsekretär regelmäßige Berichte über die „Umsetzung der Schutzverantwortung“ vorlegt. Damit ergeht es den Ergebnissen des Millenniumsgipfels anders als sonstigen Resolutionen der UN-Generalversammlung, die oftmals direkt ins Grab der ungelesenen Dokumente wandern. Der jüngste Bericht[11] ist aufschlussreich und zeigt, dass das Konzept weiterhin große internationale Aufmerksamkeit genießt.

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[2] Case concerning Military an Paramilitary Activities in and against Nicaragua, ICJ Reports 1986, S. 14

[3] So erklärte am 17. April 1991 Außenminister Genscher vor dem Deutschen Bundestag: „Die Resolution 688 hat historische Bedeutung. Sie hat erstmals in der Geschichte der Vereinten Nationen in dieser Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass die Missachtung der Menschenrechte den internationalen Frieden und die Sicherheit bedroht. Sie kann nicht mehr nur als innere Angelegenheit eines Staates behandelt werden. Das ist eine wichtige Fortentwicklung des Völkerrechts. Künftig kann sich keine Regierung, die Völ­kerrecht und Menschenrechte mit Füßen tritt, die die Bürger ihres Landes unterdrückt und zur Flucht zwingt, darauf berufen, dass solche Vorgänge eine innere Angelegenheit sind, die der Mitsprache der Völkergemeinschaft und der Vereinten Nationen entzogen sind.“ Abgedruckt in: Europa-Archiv 1991, D 238.

[4] So Nigeria in UN-Doc. S/PV.3368, S. 3

[5] UN-Doc. S/1994/640, para. 43

[6] Die Welt vom 16. 2. 2002

[7] In: Internationale Politik, Nr. 5/1999, S. 91 f.

[8] Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, Dok. C128 vom 9.5.1994

[9] UN-Doc. S/1674 (2006).

[10] UN-Doc. S/1706 (2006) S/1755 (2007).

[11] UN-Doc. A/63/677.

[der nachfolgende Beitrag ist der Auftaktvortrag für die diesjährige, gemeinsam mit IALANA und EJDM organisierte VDJ-Konferenz zum Thema "Menschenrechte als Interventionsgrund", welche am 23.10.2010 in Berlin anlässlich der Verleihung des Hans-Litten-Preises an die honduranische Richterin Tirza Flores Lanza stattfand. Er befasst sich mit dem Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und dem Schutz von Menschenrechten.]

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen,

eine Vorbemerkung zu unserem Thema, welches sich mit dem Widerspruch zwischen dem staatlichen Anspruch auf Souveränität und den individuellen Menschenrechten beschäftigen soll. Es betrifft die Rolle des Völkerrechts ganz allgemein – und das Prinzip der Souveränität wie auch die Menschenrechte sind Völkerrecht – in unserer Staats- und Rechtsordnung. Diese Frage war ein zentrales Thema in den Beratungen von Herrenchiemsee von 1948 für den Entwurf eines Grundgesetzes, in dem die Stellung der zukünftigen Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft und ihrer Rechtsordnung kodifiziert werden sollte. Der SPD-Abgeordnete Carlo Schmid führte damals aus:

“Die einzige wirksame Waffe des ganz Machtlosen ist das Recht, das Völkerrecht. Die Verrechtlichung eines Teiles des Bereichs des Politischen kann die einzige Chance in der Hand des Machtlosen sein, die Macht des Übermächtigen in ihre Grenzen zu zwingen. Selbst die Gesetze eines Drakon, von denen man das Wort ‚drakonisch‘ ableitet, waren ein Fortschritt, denn sie setzten der Macht wenigstens gewisse Grenzen. Die fürchterliche Peinliche Halsgerichtsordnung Karls V., deren Lektüre uns heute Schaudern macht, war einmal ein Fortschritt, denn auch sie setzte der Macht wenigstens gewisse Grenzen. Der Vater des Völkerrechts, Hugo Grotius hat genau gewusst, was er getan hat. Er hat erkannt, dass es, nachdem es der englischen Übermacht gelungen war, die holländische Flagge fast ganz von den Meeren zu verjagen, nur ein Mittel gab, Hollands Lebensmöglichkeiten zu erhalten, nämlich die Lebensverhältnisse auf der hohen See zu verrechtlichen und gegen das englische mare clausum das mare liberum zu setzen. Die sog. kleinen Mächte sind nicht umsonst die großen Pioniere des Völkerrechts gewesen; das hat einen – oft uneingestandenen und unerkannten – politischen Grund. Daher sollten wir Deutsche, gerade weil wir heute so machtlos sind, mit allem Pathos, das uns zu Gebote steht, den Primat des Völkerrechts betonen.“

Schmids Ansicht setzte sich durch und Art. 25 des Grundgesetzes erhielt den auch heute noch gültigen Wortlaut: „Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind Bestandteil des Bundesrechts. Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.“ Die neue Bundesrepublik war damals bereit, sich den internationalen Regeln des Völkerrechts zu unterwerfen, Regeln, die in der folgenden Epoche der Nachkriegszeit die dynamischste und fortschrittlichste Entwicklung seit dem Friedensvertrag von Münster erlebten, der den dreißigjährigen Krieg beendete. Ich verweise nur auf die Ausdehnung des Kriegsverbots im Briand-Kellog-Pakt von 1928 zum strikten Gewaltverbot in der UNO-Charta und zum Gewaltmonopol der UNO. Auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker, welches den Befreiungsanspruch der kolonisierten Völker rechtlich begründete. Vor allem aber sind es die Menschenrechte, die in diesen 60 Jahren eine beispiellose und bis dahin unerreichte Stärkung erfahren haben.

Das war der UNO-Charta 1945 noch nicht anzumerken. Denn die hatte auf eine stärkere Konkretisierung und Betonung der Menschenrechte verzichtet, da es zwischen Churchill und Stalin nicht zu einer Einigung über die Gleichrangigkeit der politischen und bürgerlichen mit den ökonomischen und sozialen Menschenrechten kommen konnte. Diesen unbefriedigenden Zustand versuchte die Generalversammlung 1948 mit der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte zu überwinden, in der nun alle Menschenrechte gleichberechtigt nacheinander aufgeführt wurden. Dies war nur möglich gewesen, weil man sich darauf geeinigt hatte, dass diese Deklaration kein verbindliches Recht schaffe, sondern nur programmatische Forderungen aufstelle. Doch insbes. die nichtpaktgebundenen Staaten, damals unter der Führung Jugoslawiens, verlangten eine verbindlichere Normierung der Menschenrechte. Und so einigte man sich 1967 auf zwei getrennte Pakte, in denen einmal die politischen und bürgerlichen Rechte und in dem anderen die wirtschaftlichen und ökonomischen Rechte verankert wurden. Beiden Pakten, die 1977 in Kraft traten, wurde gleiche Rechtskraft zugesprochen, die sie in der kapitalistischen Realität jedoch nie entfalten konnten. Dennoch wurden in den folgenden Jahren eine Vielzahl multilateraler Verträge zwischen den Staaten zu menschenrechtlichen Problemen abgeschlossen, sodass es rechtlich kaum noch eine Lücke in der Sicherung der Menschenrechte gibt.

Obwohl somit die Menschenrechte Völkerrecht auf der Grundlage zwischenstaatlicher Verträge sind, ist ihre Zielrichtung ausschließlich nach innen, gegen den eigenen Staat gerichtet. Der umfangreiche Kodex menschenrechtlicher Bestimmungen bedeutet eine erhebliche Aufwertung der Rechte der Menschen gegen den eigenen Staat. Seine Souveränität lässt er jedoch unangetastet. Menschenrechte und Staatssouveränität stehen nicht in Widerspruch zueinander. Letztere ist nach wie vor durch das zwingende Interventionsverbot des Art. 2 Ziff. 7 UN-Charta geschützt. Erst, wenn die Verletzung der Menschenrechte durch den eigenen Staat den internationalen Frieden stört, also spürbare Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen hat, kann der UNO-Sicherheitsrat gem. Art. 39 – 42 UN-Charta zu Mitteln der Intervention greifen.

Der Einbruch in die Souveränität nimmt genau diesen Weg: es geht um die Auflösung des Gewalt- und Interventionsverbots. Dabei werden die Menschenrechte als Hebel, gleichsam als Abrissbirne zur Beseitigung der Souveränitätsmauern um den Staat benutzt, um in das Innere des Staatsgefüges und seiner Gesellschaft einzudringen. Der völkerrechtswidrige Überfall der NATO auf Ex-Jugoslawien im Frühjahr 1999 war das erste und klassisch gewordene Beispiel einer „humanitären Intervention“ zur Behebung einer humanitären Katastrophe im Kosovo. Über Charakter und Ausmaß der Menschenrechtsverstöße dort ist viel gestritten worden. Worüber es keinen Streit geben kann, ist die eindeutige Völkerrechtswidrigkeit der Bombardierung: eine klare Durchbrechung des klassischen Völkerrechts, die keine Grundlage in der UNO-Charta hat.

Ziel dieser Wiederbelebung einer alten kolonialen und im Völkerrecht nach 1945 nicht mehr gültigen Konstruktion („humanitäre Intervention“) ist es, die Staaten aus den Fesseln der normativen Verbote der UNO-Charta zu befreien. Diese erlauben es den Staaten nur in zwei Fällen, die Souveränitätsschranken mit militärischen Mitteln zu durchbrechen: im Falle eines unmittelbaren Angriffs als Selbstverteidigung gem. Art. 51 UNO-Charta oder im Falle der Ermächtigung durch den UNO-Sicherheitsrat gem. Art. 39, 42 UNO-Charta.  Zur Erweiterung dieses Katalogs bedarf es eines neuen Typs Völkerrechts bzw. eines neuen Interpretationsansatzes, den die Völkerrechtler Karl Döhring und Matthias Herdegen mit der Invention eines „konstruktiven Völkerrechts“ glauben, verkaufen zu können. Es geht darum, den Positivismus, der am Wortlaut der Verträge und Normen „klebt“, endgültig durch einen „abwägungsoffenen“ und „dynamischen“ Weg vom „konsensgeleiteten“ Vertragsrecht, welches auch dem Gewohnheitsrecht zugrunde liegt, zu befreien. Die Alternative sei ein wertgebundenes konstruktives Völkerrecht, „das stark von Abwägungsprozessen und der Extrapolation aus universell eindeutig konzedierten Normen lebt“, was immer der Autor Herdegen[1] darunter auch verstehen vermag. Basis dieses von seinem Lehrer Karl Doehring ererbten Versuchs der Aufweichung völkerrechtlicher Bindungskraft ist die Einführung des Wertordnungsansatzes, der „mit der absoluten Dominanz strikt verstandener Prinzipien wie dem Gewaltverbot und der souveränen Gleichheit“ bricht.  Wer, wie Herdegen dem „Charme und zugleich Verführungskraft des Wertordnungsansatzes“ erliegt, sollte keine Zweifel darüber haben, wohin das führt: „Das plausibel belegte Risiko des jederzeit denkbaren Einsatzes von Massenvernichtungswaffen in den Händen eines unberechenbaren Regimes oder einer internationalen Terrororganisation trägt eine Erstreckung des Selbstverteidigungsrechts weit im Vorfeld eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs.“  Das ist eine unverhüllte Rechtfertigung für einen Angriff auf den Iran.

Ermöglicht die Ausdehnung der Selbstverteidigung, wie sie auch die National Security Strategy der USA von 2006 propagiert, die gewaltbegrenzende Funktion des Art. 51 UNO-Charta zu unterlaufen, so verfolgt die Ausdehnung des Menschenrechtsschutzes über die Grenzen des Staates hinaus das gleiche Ziel. Ein zentrales Problem für die internationale Friedenssicherung liegt bekanntlich darin, dass das zentrale Organ der UNO, welches mit der Friedenssicherung beauftragt ist, der Sicherheitsrat, in all den vergangenen Kriegsfällen entweder durch offene Umgehung oder durch Erpressung faktisch ausmanövriert wurde. Der Zwang zur Einstimmigkeit der fünf Veto-Mächte war das größte Hindernis für eine Kriegsentscheidung, die die USA in allen drei großen Kriegen (Jugoslawien, Afghanistan, Irak) erhalten wollte.

Der zur Jahrtausendwende amtierende UNO-Generalsekretär Kofi Annan war selbst kein Freund der „humanitären Intervention“, die er als weitere Legitimation für militärisches Eingreifen verwarf. Aber das Versagen der UNO in Ruanda und Srebrenica haftete wie ein Menetekel an den Wänden der Organisation. Um eine Alternative zu entwickeln, berief er im Jahr 2000 die „International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS)“. Es entstand die berühmte Studie „Responsibility to protect“[2], mit der sich die Kommission für eine Interventionsmöglichkeit in extremen und außergewöhnlichen Fällen der Verletzung von Menschenrechten aussprach. Wenn z.B. ein Staat infolge Bürgerkriegs, eines Aufstandes, interner Unterdrückung oder schwerer Verletzung der Menschenrechte seine Bevölkerung nicht mehr vor großem Leid bewahren könne oder dies auch nicht wolle, greife die Verantwortung der Staatengemeinschaft ein. Das Prinzip der staatlichen Souveränität und territorialen Integrität müsse in diesen Fällen dem neuen Prinzip der Verantwortung weichen. Damit wird aus der responsibility allerdings noch kein Recht oder gar eine Pflicht (duty) zur Intervention für einzelne Staaten, wie es z.B. von der US-amerikanischen Völkerrechtlerin Anne-Marie Slaughter schon gefolgert wird.

Die Entscheidung zur Intervention ist nach wie vor dem Sicherheitsrat gem. Art. 42 UN-Charta vorbehalten, wenn er zu der Überzeugung kommt, dass die zu beklagende Situation „eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung“ (Art. 39 UN-Charta) darstellt. Auch wenn das Responsibility-Konzept 2005 in einer Resolution der Generalversammlung anerkannt wurde, ist damit nur die Aufforderung an die Staaten verbunden, ihren Schutzverpflichtungen gegenüber ihrer eigenen Bevölkerung gewissenhafter nachzukommen. Es wird zwar immer wieder die These vertreten, dass das Konzept sich dafür ausspreche, dass im äußersten Fall einzelne Staaten oder „Ad-hoc-Koalitionen“ auch ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats intervenieren könnten. Abgesehen davon, dass die Studie dazu keine konkrete Formulierung liefert,  wäre diese Ansicht auch nicht mit dem geltenden Völkerrecht vereinbar. Denn die Durchbrechung des absoluten Gewalt- und Interventionsverbots in der UNO-Charta ist weder durch einen Kommissionsbericht noch durch eine Resolution der Generalversammlung möglich. Dazu bedarf es entweder der Änderung der Charta mit einer Zweidrittel-Mehrheit der Mitgliedstaaten oder einer gewohnheitsrechtlichen Änderung, die jedoch nur durch eine dauerhafte Praxis der Staaten eintreten kann.

Der Hebel der Menschenrechte ist zu schwach, um das zwingende Gewalt- und Interventionsverbot der Art. 2 Ziff. 4 und 7 UNO-Charta durchbrechen zu können. Die Bedeutung des ius cogens (zwingendes Recht) liegt darin, dass es auch durch Vertragsrecht nicht aufgehoben  „und nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden kann“ (Art. 53 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge). Die beiden Menschenrechtspakte sind jedoch lediglich einfaches vertragliches Völkerrecht ohne zwingenden Charakter. Bei einem Widerspruch zu den Regeln der UNO-Charta gehen diese jedoch vor (Art. 103 UNO-Charta).  Die einzig rechtlich aber auch politisch überzeugende Lösung wäre, die sog. humanitäre Intervention als dritte Ausnahme vom Gewaltverbot in die UNO-Charta einzubauen. Dazu bräuchte es jedoch einer Zweidrittel Mehrheit der Stimmen in der UNO-Generalversammlung, die derzeit nicht zu erreichen ist.

So bleibt es vorwiegend den Theologen, Moralisten und Machtopportunisten vorbehalten, die Menschenrechte auch gegen die UNO-Charta zur Durchbrechung des Gewaltmonopols ins Feld führen. Ihnen gesellen sich die Wertordnungsjuristen jetzt hinzu. Dies hat für die Interventionsregierungen den legitimatorischen Vorteil, darauf verweisen zu können, dass die juristische Beurteilung ihres Überfalls nicht eindeutig, sondern umstritten ist.

Ich ordne mich eher den konservativen Positivisten zu, die am Wortlaut der UN-Charta „kleben“. Mir ist dabei bewusst, dass die neue konservative Front in der Politik solche Leute nicht gerne in ihren Reihen sieht, was ebenso verständlich wie akzeptabel ist.

[2] International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), The responsibility to protect, Ottawa, 2001.