Der Rückblick auf ein 70 Jahre altes Abkommen mag für manchen allenfalls ein historisches Interesse ansprechen und anderen als der Blick in ein durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholtes und für die aktuellen Probleme totes Dokument erscheinen. Das übersieht, dass die Alliierten der damaligen Zeit in diesem Abkommen an einem konkreten Beispiel – der Wiedereingliederung Deutschlands in die Staatengemeinschaft – einen Einblick in ihr Konzept einer neuen Friedensordnung geben, welches sie bereits in der UNO-Charta kurz zuvor kodifiziert hatten. Zudem enthält es Entscheidungen über die völkerrechtliche Einordnung Deutschlands in die Nachkriegsordnung, die weit über diesen konkreten Fall Bedeutung für die aktuellen Territorialkonflikte in der Welt haben.

Versuchen wir zunächst zu klären, was die Alliierten nach dem Sieg über Nazi-Deutschland mit dem Abkommen wollten. Der vom Zweiten Weltkrieg erlösten Bevölkerung präsentierten sich die Forderungen ganz unverblümt in einem Flugblatt, welches im Sommer 1945 verteilt wurde. Darin heißt es: „Die Niederlage, die Deutschland durch seine eigene Überheblichkeit erlitten hat, wird nie wieder durch Waffengewalt abgeändert werden. Wie immer sich auch das politische Gesicht der Welt gestalten möge, die vereinten militärischen Kräfte, die Deutschland jetzt besiegt haben, werden jedem zukünftigen deutschen Angriffswunsch geschlossen im Wege stehen. Da die deutsche Rüstungsindustrie vollständig verwüstet ist und Millionen deutscher Männer gefallen sind, wird die Übermacht der Vereinten Nationen an Industrie- und Menschenmaterial über viele Jahre noch überwältigender sein, als sie es schon vorher war. Und obwohl der Verlust an Menschenleben im Laufe der Zeit durch das Heranwachsen von Kindern wieder ausgeglichen wird, der deutschen Industrie wird es nie wieder erlaubt werden, Waffen für einen deutschen Angriffskrieg zu erzeugen. Deutschlands Niederlage wird niemals durch Waffengewalt abgeändert werden. Nur durch friedliche Arbeit kann Deutschland jemals hoffen, sich als Nation wieder aufzurichten.“[1]

1. Die Ziele der Alliierten

Das politische Konzept einer Nachkriegs-Friedensordnung, wie sie der USA unter Präsident Franklin D. Roosevelt vorschwebte, zielte auf eine globale, also über Europa hinausgehende Gleichgewichtsordnung, deren Rückgrat die freundschaftlichen Beziehungen unter den Großmächten bilden sollte. Zu diesen Mächten zählte er nur noch die Sowjetunion, Großbritannien und die Volksrepublik China, die übrigen europäischen Staaten spielten in diesem Konzept keine besondere Rolle. Roosevelt war auch im Gegensatz zur sowjetischen Führung von der langfristigen Annäherung der unterschiedlichen Gesellschaftssysteme überzeugt, deren antagonistischen Gegensatz in der sowjetischen Interpretation er nicht teilte. Seine oft als illusionär bezeichnete One-World-Konzeption baute auf die atlantisch-russische Allianz für Frieden. Sie sollte in der UNO zu einem kollektiven System der Sicherheit zusammengefügt werden. Sie stützte sich auf das Prinzip des Freihandels, den freien Waren- und Kapitalaustausch, wie er in den Bretton-Woods-Organisationen institutionalisiert wurde. Die weltweite Dominanz liberal-demokratischer parlamentarischer Systeme war für ihn und den britischen Premier Winston Churchill eine selbstverständliche Voraussetzung des Erfolgs dieser Friedensordnung.

Deutschland spielte nur insofern eine Rolle, als sein militaristisches und nationalsozialistisches Potenzial samt seiner ökonomischen Grundlage vollkommen vernichtet werden sollte. Auch eine territoriale Zerstückelung wurde nicht ausgeschlossen, wenn sie dem Ziel nutzen konnte, den deutschen Einfluss im europäischen Staatensystem vollständig zu demontieren. Man wollte aus dem Fehler lernen, den man 1918 begangen hatte, als die Alliierten es versäumt hatten, Deutschland zu besetzen – ein Fehler, den man für den Ausbruch des Zweiten Weltkriegs mitverantwortlich machte. In dieser Frage sowie in der engen Zusammenarbeit mit der Sowjetunion bei der Behandlung Nachkriegsdeutschlands bestand noch Einigkeit in der nach dem Tode Roosevelts (April 1945) von Harry S. Truman geleiteten US-Delegation in Potsdam. Truman war ein in der Wolle gefärbter Antikommunist und versuchte schon während der Konferenz Stalin mit der ihm vertraulich gesteckten Nachricht vom erfolgreichen Atomwaffentest in der Wüste von Nevada zu beeindrucken. Erst im März 1947 fand der Kalte Krieg allerdings in seiner „Truman-Doktrin“ seinen vollen Ausdruck.

Der Abschnitt III des Abkommens mit der Überschrift „Deutschland“ enthält die wesentlichen politischen und wirtschaftlichen Grundsätze für die Politik der Nachkriegszeit, die unter den Schlagworten der Entnazifizierung, Entmilitarisierung und Entmonopolisierung bekannt geworden sind. Trotz aller Differenzen in den Vorstellungen der Siegermächte hatten die im Februar 1945 auf der Krim zusammengekommenen Hauptmächte USA, Sowjetunion und Großbritannien die Leitlinien des Potsdamer Abkommens bereits formuliert: „Das Ziel dieser Übereinkunft bildet die Durchführung der Krim-Deklaration über Deutschland. Der deutsche Militarismus und Nazismus werden ausgerottet, und die Alliierten treffen nach gegenseitiger Vereinbarung in der Gegenwart und in der Zukunft auch andere Maßnahmen, die notwendig sind, damit Deutschland niemals mehr seine Nachbarn oder die Erhaltung des Friedens in der ganzen Welt bedrohen kann. Es ist nicht die Absicht der Alliierten, das deutsche Volk zu vernichten oder zu versklaven. Die Alliierten wollen dem deutschen Volk die Möglichkeit geben, sich darauf vorzubereiten, sein Leben auf einer demokratischen und friedlichen Grundlage von neuem wieder aufzubauen.“

Lassen wir hier einmal die durchaus lohnende Diskussion über den Misserfolg des Vorhabens, den deutschen Militarismus und Nazismus gänzlich auszurotten, beiseite. Wer käme aber nicht ins Grübeln bei der Erinnerung an jene Sätze des Flugblattes vom Sommer 1945: „… der deutschen Industrie wird es nie erlaubt werden, Waffen für einen deutschen Angriffskrieg zu erzeugen. … Nur durch friedliche Arbeit kann Deutschland hoffen, sich als Nation wieder aufzurichten.“ Schon die Wiederbewaffnung und die Aufnahme in die NATO standen quer zu den ursprünglichen Absichten der Alliierten. Aber die Beteiligung Deutschlands am völkerrechtswidrigen Überfall auf Jugoslawien, die Statistik, die Deutschland seit Jahren auf dem dritten Platz der Nationen für Rüstungsexport führt, und die Beteiligung an weltweiten Kriegseinsätzen stehen im krassen Gegensatz zum Ziel der Entmilitarisierung. Gestehen wir uns also ein, dass die friedenspolitischen Grundsätze heute ebenso wenig eine Rolle in den aktuellen Diskussionen der westlichen Staatengemeinschaft spielen wie die Reparationen, die seinerzeit ein äußerst strittiges Thema waren, oder die verweigerte Aburteilung der Kriegsverbrecher, eines der dunkelsten Kapitel der Nachkriegsgeschichte.

Doch sei noch an einen der Grundsätze erinnert, der gerade in der gegenwärtigen Eurokrise von höchster Aktualität sein könnte. Die Alliierten waren sich in ihrer Analyse vollkommen einig, dass die Naziherrschaft und der Aggressionskrieg Hitlers erst durch die massive Unterstützung durch die führenden Wirtschaftsmonopole in Deutschland möglich geworden war. Im Potsdamer Abkommen forderten sie deshalb: „In praktisch kürzester Frist ist das deutsche Wirtschaftsleben zu dezentralisieren mit dem Ziel der Vernichtung der bestehenden übermäßigen Konzentration der Wirtschaftskraft, dargestellt insbesondere durch Kartelle, Syndikate, Trusts und andere Monopolvereinigungen.“ (Abschnitt II, Ziff. 12.) Dieser Grundkonsens über die Dezentralisierung der Wirtschaft wurde auch in den folgenden Jahren nicht in Frage gestellt. Doch zeigten sich in der konkreten Politik alsbald Differenzen zwischen Briten und Amerikanern. Die Labour-Regierung hielt die Sozialisierung für das wirksamste Mittel zur Entmachtung privatwirtschaftlicher Macht. Die britische Militärverwaltung beschlagnahmte deshalb bereits im November 1945 das gesamte Krupp-Vermögen, enteignete entschädigungslos im Dezember alle Zechen in der britischen Zone und übernahm die gesamte Stahlindustrie in treuhänderische Verwaltung. Die USA hingegen tasteten die Eigentumsverhältnisse nicht an und beschränkten sich im Wesentlichen auf die Aufspaltung der früheren Großunternehmen. Sozialisierungsmaßnahmen prinzipiell ablehnend gegenüber eingestellt, wollten sie jede Präjudizierung der deutschen Wirtschaftsordnung vermeiden. So wurden auch alle Sozialisierungsvorstöße der Deutschen in den Ländern verzögert und aufgeschoben. In Deutschland selbst wurden die Entflechtungsmaßnahmen zunächst von allen politischen Kräften unterstützt, die gleichzeitig auch zum Teil umfangreiche Sozialisierungsforderungen erhoben. So ist auch der heute weitgehend vergessene und wirkungslose Sozialisierungsartikel 15[2] im Grundgesetz zu erklären. Doch schon bald drehte sich der Wind und bereits im November 1951 mussten die Westalliierten gegen den vollkommen ungenügenden Kartellgesetzentwurf der Adenauerregierung intervenieren. Sie vermochten zwar einige Änderungen durchzusetzen, aber bis heute haben alle Regierungen und etablierten Parteien es verstanden, dieses Gesetz zahnlos zu halten und die Entmonopolisierung ins Reich linker Träume zu verbannen.

Lassen Sie mich hier auf zwei Bestimmungen des Potsdamer Abkommens eingehen, die heute zwar weitgehend akzeptiert sind aber in der alten Bundesrepublik eine lange und kontroverse Diskussion nach sich gezogen haben. Heute sind sie in ihrer völkerrechtlichen Aussage über den konkreten Anlass hinaus immer noch von Interesse. Ich meine die Bestimmungen zur Grenzregelung und Gebietsabtretung sowie zur Umsiedlung und Vertreibung.

2. Grenzregelung und Gebietsabtretung

Den immer wieder gestellten Ansprüchen Deutscher aus Enteignungen und Vertreibungen aus Polen nach dem Zweiten Weltkrieg ist endlich 2004 in einem gemeinsamen Gutachten deutscher und polnischer Experten das Fehlen jeglicher Rechtsgrundlage bestätigt worden.[3] Dennoch hält der Streit über die Grenzbestimmungen des Potsdamer Abkommens offensichtlich immer noch an. Dabei geht es nicht um den Verlauf der Grenze an der westlichen oder östlichen Neiße, der lange Zeit die Diskussion bestimmte. Es geht um die Rechtswirkung des ganzen Abkommens und um die territoriale Kompetenz der Großmächte, deutsche Gebiete abzutreten. Die Polnische Seite bestand von Anfang an auf der definitiven Rechtswirksamkeit der Grenzregelung durch die drei Mächte auf der Potsdamer Konferenz.[4] Sie verwies auf die Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945, mit der die Alliierten nicht nur die Übernahme der obersten Regierungsgewalt in Deutschland verkündeten, sondern sich auch das Recht vorbehielten, „später die Grenzen Deutschlands oder irgendeines Teiles Deutschlands und die rechtliche Stellung Deutschlands oder irgendeines Gebietes, das gegenwärtig einen Teil deutschen Gebietes bildet, fest(zu)legen.“ Die Alliierten haben diese Regelung bis hin zum Zwei-plus-Vier Vertrag 1990 nie in Frage gestellt, und auch alle anderen deutsch-polnischen Verträge, wie der von Görlitz 1950, von Warschau 1970 und der Grenzvertrag von 1990 haben die Grenzregelung des Potsdamer Abkommens als endgültig akzeptiert.

Nicht so die deutsche Seite. Keine Regierung der Bundesrepublik – im Gegensatz zu der der DDR – hat jemals die Rechtmäßigkeit der Potsdamer Verfügung über deutsches Gebiet anerkannt. Alle Nachkriegsregierungen haben sich darauf festgelegt, dass nur eine deutsche Regierung über deutsches Territorium verfügen könne. Im September 2003 hat der damalige Bundespräsident Rau (SPD) noch öffentlich bekannt, dass er „die Bestimmungen der alliierten Konferenzen von Teheran, Jalta und Potsdam“ als „furchtbares Unrecht“ ansehe.[5] Bekanntlich haben sie immer an der Fiktion festgehalten, dass das Deutsche Reich auch 1945 mit der bedingungslosen Kapitulation nicht untergegangen sei, sondern fortexistiere.[6] Dieses Phantom erlaubte es ihnen, die Übernahme der Regierungsgewalt durch die drei Mächte lediglich als Treuhandschaft zu interpretieren, aus der sich keine Befugnis zu territorialen Entscheidungen ergebe. Es handele sich um einen unzulässigen Vertrag zu Lasten Dritter.[7] Die Entscheidungen über deutsches Territorium müssten einem späteren Friedensvertrag mit deutscher Mitwirkung vorbehalten bleiben.

Als Tschechen und Deutsche 1996 in Prag über einen solchen Friedensvertrag verhandelten, betonten das U.S State-Departement und die Botschaften Frankreichs, Großbritanniens und Russlands, dass die Bestimmungen des Potsdamer Abkommens immer noch Gültigkeit hätten. Bundesaußenminister Kinkel jedoch antwortete im Namen der Bundesregierung, dass Deutschland die Potsdamer Beschlüsse niemals als bindend angesehen habe. Die Grenzregelungen werden heute nicht mehr in Zweifel gezogen aber die grundsätzliche rechtliche Dequalifizierung der Potsdamer Beschlüsse – eine deutsche Besonderheit – gibt immer wieder den Kräften wie der „Preußischen Treuhand“ Vorschub, mit Entschädigungs- und Restitutionsforderungen Unruhe, Sorge, Unsicherheit und Empörung hervorzurufen.

Zweifellos wird man die Abtretung deutschen Territoriums auch nach damaliger internationaler Rechtlage nicht als Akt der Bestrafung und Vergeltung für schwerste internationale Verbrechen rechtfertigen können – was auch US-amerikanische Stimmen ablehnen.[8] Die Legitimation für diese Regelung ohne Beteiligung des vollkommen zerstörten, d.h. nicht nur militärisch und ökonomisch sondern auch politisch zerstörten und handlungsunfähigen Deutschland lag vielmehr in der Übernahme der vollen Regierungsgewalt durch die Alliierten, die sich damit an die Stelle einer deutschen Regierung setzten und für sie rechtsverbindlich handelten. Obwohl es nie einen formalen Friedensvertrag gegeben hat, kann man spätestens mit den Verträgen von Moskau und Warschau 1970[9] davon ausgehen, dass die Bundesrepublik für sich die bestehenden Grenzen als rechtsverbindlich anerkannt hat.[10] Doch auch hier herrscht noch Streit. Während ein Teil der Kommentatoren erst dem 2+4-Vertrag und dem Grenzvertrag von 1990 eine konstitutive Regelung der Grenze zuerkennen wollen,[11] verweisen vor allem die polnischen Autoren darauf, dass der Grenzvertrag auf die in Potsdam festgelegte Linie als existierende Grenze hinweist und dieser Vertrag die Grenzregelung von Potsdam nur bestätige.[12] Politiker wissen, weswegen sie um solche juristischen Finessen feilschen, denn für Restitutions- und Entschädigungsforderungen ist es wichtig, ob die jetzigen Grenzen bereits 1945 oder erst 1970 bzw. 1990 gezogen worden sind. Eine „rechtswidrige Annexion“ deutscher Gebiete durch Polen im Jahre 1945, die erst mit dem Vertrag von 1990 geheilt wird,[13] lässt manchen juristischen Spielraum für Forderungen an die polnische Seite. Zollt man der historischen und juristischen Wahrheit jedoch Achtung und erkennt in der Potsdamer Grenzregelung die definitive Gebietsabtretung „als eine Form der Reparation für die von Deutschland verursachten Kriegsschäden und für dessen Kriegsverbrechen“[14], so befindet man sich nicht nur in Übereinstimmung mit der Intention des Abkommens, sondern auch mit den unantastbaren Eckpunkten der europäischen Friedensordnung.

3. Umsiedlung und Vertreibung

Anders zu beurteilen ist hingegen die Umsiedlung und Vertreibung der deutschen Bevölkerung aus Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn nach dem Zweiten Weltkrieg, obwohl auch sie in Kapitel XIII der Potsdamer Beschlüsse verfügt werden. Die drei Mächte hatten entschieden, „dass die Überführung der deutschen Bevölkerung oder Bestandteile derselben, die in Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn zurückgeblieben sind, nach Deutschland durchgeführt werden muss. Sie stimmen darin überein, dass jede derartige Überführung, die stattfinden wird, in ordnungsgemäßer und humaner Weise erfolgen soll.“ Letzteres ist zweifellos nicht so geschehen. Allein die quantitativen Dimensionen überstiegen bei weitem die Zahlen, die der Alliierte Kontrollrat am 20. November 1945 in seinem Umsiedlungsplan vorgesehen hatte. Statt der 6,65 Mio. auszuweisender Deutscher wurden im März 1949 in der sowjetischen Besatzungszone bereits 4,4 Mio. und in den Westzonen im September 1950 7,8 Mio. registriert – Zahlen, die aber wohl kaum den gesamten Umfang der Vertreibung wiederspiegeln.

Massenvertreibungen waren bis ins 19. Jahrhundert eine legitime Form der Reaktion auf völkerrechtliche Verbrechen, und das Institut de Droit International hat etliche Massenausweisungen als unbedenkliche Praxis zwischen den Staaten angesehen. Der Lausanner Friedensvertrag vom 30. Januar 1930 regelte einen Bevölkerungsaustausch von 0,5 Mio. Angehörigen der türkischen Minderheit in Griechenland gegen 2 Mio. der griechischen Minderheit in der Türkei. Auch danach waren Verträge über Bevölkerungsaustausch nicht selten. Man wird insofern Kapitel XIII des Potsdamer Abkommens keinen Verstoß gegen das am Kriegsende geltende Völkerrecht vorwerfen können.[15] Doch entsprach das, was tatsächlich folgte, nicht einer „Überführung in ordnungsmäßiger und humaner Weise“.[16] Schon damals war der Schutz der Menschen- und Minderheitsrechte sowie das Selbstbestimmungsrecht der Völker durch die neue UN-Charta auf einem Niveau festgeschrieben worden, welches die Zwangsausweisungen dieses Umfanges als völkerrechtswidrig erscheinen lässt.[17] Die historische Einsicht, dass die Umsiedlung der Deutschen Bevölkerungsteile aus den überfallenen und schwer zerstörten Staaten notwendig und faktisch ohne Alternative war, darf nicht den Blick vor den Verbrechen verschließen, die sie begleiteten.

Doch 60 Jahre Integration der Vertriebenen, Wiedergutmachung und Lastenausgleich haben ihre Verbände offensichtlich nicht zufrieden gestellt, wie ihre Aktivitäten immer wieder aufs neue bezeugen. Hat die Bundesregierung auch sehr eindeutig jeden juristischen Anspruch aus Enteignungen und Vertreibungen gegenüber dem polnischen Staat zurückgewiesen, so ist ihre Haltung gegenüber den sog. Beneš-Dekreten von 1945 unter dem Druck der Vertriebenen-Verbänden nicht so entschieden.[18] Bereits Ende 1944 hatte die tschechoslowakische Exilregierung die Alliierten darauf hingewiesen, dass die Aussiedlung der deutschen Minderheit notwendig sei, da deren aktives antitschechisches Verhalten in der Vergangenheit eine Gefahr auch für den zukünftigen Frieden in Europa erwarten lasse. Die ganz massiven Aktivitäten der Sudetendeutschen zur Destabilisierung und Unterminierung der tschechoslowakischen Souveränität, die schon vor dem Münchener Abkommen von 1938 begonnen hatten, stehen seit der deutsch-tschechischen Historikerkommission[19] 1996 außer Zweifel. Die Alliierten stimmten der tschechischen Forderung seinerzeit zu und gaben den Dekreten, soweit sie die Ausweisung der Deutschen verfügten, in Kapitel XIII des Potsdamer Abkommens die völkerrechtliche Legitimation. Nur in Deutschland und Österreich wird die Debatte von den Vertriebenenverbänden periodisch angeheizt und mit „Gutachten“ die Forderung nach Aufhebung der Beneš-Dekrete als völkerrechtswidrig gefüttert. Noch 2005 nannte der damalige bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber die Gesetze eine „offene Wunde Europas“[20] und sein Nachfolger Horst Seehofer erklärte 2011, dass den Gesetzen „Rechtsauffassungen“ zugrunde lägen, „die nicht in die europäische Werteordnung hineinpassen“.[21] Während sich der Bundesvorsitzende der „Sudetendeutschen Landsmannschaft“ Bernd Posselt (CSU) 2005 dazu hinreißen ließ, die Umsiedlung als „Genozid“ zu bezeichnen.[22] Sowohl das Europäische Parlament wie die Europäische Kommission haben in zwei Gutachten die Forderung als unbegründet abgelehnt. Die Gesetze würden nicht im Widerspruch zur Europäischen Rechtsordnung und deren acquis communautaire stehen.[23] Dennoch werden auch diese definitiven Aussagen die besonders reaktionären Geister nicht beruhigen.

4. Modell für zukünftige Friedensregelungen?

Lassen wir diese Geister einmal in ihrer Flasche, so besteht doch die berechtigte Frage, ob Gebietsabtretungen und Massenausweisungen ein legitimes Instrument künftiger Friedensverträge sein können. Ist das Potsdamer Abkommen, obwohl kein definitiver Friedensvertrag, dennoch richtungsweisend für spätere Friedensverträge oder evtl. doch nur Ausdruck der speziellen Situation am Ende eines Weltkrieges, der auch das Ende einer völkerrechtlichen Epoche markiert?

In den zeitgleich zum Potsdamer Abkommen verabschiedeten Nürnberger Prinzipien zur Bestrafung der Kriegsverbrecher wurde die Deportation jeglicher Zivilbevölkerung vor oder während des Krieges als Verbrechen gegen die Menschheit eingestuft.^[24] Und es sollte auch Juristen nicht ganz einleuchten, wieso dies bei der Ausweisung nach dem Krieg anders zu bewerten sein sollte. Zahlreiche internationale Konventionen der Nachkriegszeit wie die Vierte Genfer Konvention von 1949, die Konvention über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung von 1965 und die beiden Menschenrechtspakte von 1967 haben die zwangsweise Massenausweisung der Zivilbevölkerung in Friedenszeiten, die auf ihrer Herkunft oder Nationalität beruht, verboten. Artikel 3 Absatz 1 des Vierten Zusatzprotokolls zu der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1951 lautet: „Niemand darf durch eine Einzel- oder Kollektivmaßnahme aus dem Hoheitsgebiet des Staates ausgewiesen werden, dessen Angehöriger er ist.“ Und Art. 4 bestimmt: „Kollektivausweisungen ausländischer Personen sind nicht zulässig.“ Ähnliche Verbote von Zwangsausweisungen finden wir in der Amerikanischen Menschenrechtskonvention von 1969 und in der Afrikanischen Menschenrechtskonvention von 1981.

Wir haben heute davon auszugehen, dass Massendeportationen und Zwangsausweisungen der Zivilbevölkerung nicht mehr dem aktuellen Stand des Völkerrechts entsprechen. Das Potsdamer Abkommen markiert gleichsam den Wendepunkt von der Anerkennung zum Verbot derartiger Praxis zwischen den Staaten. Weniger Kapitel XIII des Potsdamer Abkommens als vielmehr die Umstände seiner Realisierung gaben ganz offensichtlich Anstoß zu der jetzt allgemein geteilten Ansicht, dass massenhafte Zwangsausweisungen sowohl die gut-nachbarschaftlichen Verpflichtungen aus den zwischenstaatlichen Verhältnissen wie auch die Minderheiten- und Menschenrechte verletzen und deshalb verboten sind. Dieses Verbot ist allerdings noch nicht derart zu zwingendem Recht (ius cogens) erstarkt, dass es nicht durch vertragliche Verabredung zwischen zwei Staaten umgangen werden könnte.

Eine alte Begründung für die Zulässigkeit von Gebietsabtretungen und Zwangsausweisungen lag in der Bestrafung eines kriminellen Regimes wegen Verletzung fundamentaler Normen des Völkerrechts. Aber selbst im Falle des Iraks 1991 hat die UNO auf die Souveränität und territoriale Unantastbarkeit des geschlagenen Aggressors geachtet. Die Zerlegung Jugoslawiens in mehrere Staaten, von denen nur wenige aus eigenen Kräften lebensfähig sind, ist von verschiedenen völkerrechtlichen Merkwürdigkeiten begleitet, die dem Bestreben der UNO, die territoriale Integrität der Staaten zu erhalten, deutlich widersprechen.

In der Zwischenzeit hat die International Law Commission (ILC) sich mit der Frage der Verantwortlichkeit der Staaten für ihre internationalen Verbrechen auseinandergesetzt. In ihrem 1996 veröffentlichten Entwurf für eine Konvention zur Staatenverantwortlichkeit nimmt sie eindeutig Abstand von einer straf- und sanktionsrechtlichen Rechtfertigung von Zwangsausweisungen. Der Tenor ihrer Vorschläge beschränkt die Reparations- und Sanktionsforderungen des geschädigten Staates auf Maßnahmen, die in keinem Fall die Subsistenzmöglichkeiten der Bevölkerung oder die Würde des verbrecherischen Staates antasten (Art. 42 Abs. 3, 45 ILC-Entwurf). In Art. 50 des Entwurfes wird vor allem verboten:

…b) „äußerster ökonomischer oder politischer Zwang, um die territoriale oder politische Unabhängigkeit des Staates, der das internationale Vergehen begangen hat, zu gefährden;…. d) jegliche Maßnahme, die die grundlegenden Menschenrechte verletzt; oder e) jede andere Maßnahme im Widerspruch zu einer zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts.“

Damit hat sich die Kommission eindeutig gegen das Potsdamer Abkommen als Model für die Bestrafung verbrecherischer Staaten ausgesprochen, da mit ihr weder die Menschenrechte der unschuldigen Bevölkerung noch das Recht des Staates auf seine Existenz und seine territoriale Integrität angetastet werden dürfen. Dies ist ja auch das zentrale Argument gegen ökonomische Sanktionen bei Menschenrechtsverletzungen. Die zwölfjährigen ökonomischen Sanktionen gegen den Irak nach seiner Vertreibung aus Kuwait 1991 haben Schäden an der Zivilbevölkerung verursacht, die bei weitem außerhalb des Verhältnisses zu den vorgegebenen Zielen lagen^[25] und den UN-Berichterstatter Marc Bossuyt zu der Feststellung zwangen: “Die Sanktionen gegen den Irak haben ein humanitäres Desaster verursacht, welches mit den schlimmsten Katastrophen der vergangenen Dekaden vergleichbar ist.”^[26] Ihre Völkerrechtswidrigkeit wird ungern thematisiert ist aber unbestreitbar.^[27]

Die zentrale Frage ist, ob Staaten überhaupt für die Taten ihrer Regierungen und ihres Militärs bestraft werden können, ohne dass die Zivilbevölkerung nicht unverhältnismäßig in Mitleidenschaft gezogen wird. Sie ist wohl zu verneinen. Es hat sich inzwischen die allgemeine Ansicht durchgesetzt, dass das Potsdamer Abkommen kein überzeugendes Model für die Bestrafung eines Staates in Zukunft mehr bietet. Demgegenüber haben sich die beiden Tribunale gegen Ex-Jugoslawien (1993) und Ruanda (1994) sowie der Internationale Strafgerichtshof (IGH) in Den Haag bei aller Problematik der dort ablaufenden Prozesse, als eine sehr viel überzeugendere Alternative der Bestrafung erwiesen. Sie haben das Nürnberger Modell individueller strafrechtlicher Verantwortlichkeit wieder aufgenommen und den Jahrzehnte langen vergeblichen Versuchen, eine allgemeine Internationale Strafgerichtsbarkeit für schwerste Völkerrechtsverbrechen zu errichten, zum Durchbruch verholfen. Der hartnäckige und rüde Widerstand der USA gegen ihr ursprünglich eigenstes Projekt spricht nicht dagegen, eher dafür, dass die individuelle Bestrafung der verantwortlichen Verbrecher, in welcher Position sie auch immer gehandelt haben, allen anderen Versuchen kollektiver Bestrafung überlegen ist. Nicht der Staat ist der Verbrecher, sondern die in seinem Namen Agierenden, ob Regierung oder Militär, sie sind für die Taten individuell verantwortlich und haftbar.

5. Abschluss einer Epoche

Das Potsdamer Abkommen war nicht als Friedensvertrag gedacht, nahm jedoch den Platz eines solchen schließlich ein, da ihm ausdrückliche Friedensverträge nicht folgten. Wenn einige seiner Versprechen und Ziele bis heute uneingelöst blieben, so ist das zum einen seiner sehr allgemeinen Formulierung und der mangelnden Instrumentalität geschuldet, vor allem aber dem sich wandelnden politischen Klima im „Kalten Krieg“. Seine völkerrechtliche Verbindlichkeit und seine Übereinstimmung mit dem damaligen Stand des Völkerrechts sind aber heute, 70 Jahre nach seinem Abschluss, nicht mehr ernstlich anzuzweifeln.

Dennoch markiert das Abkommen den Abschluss einer völkerrechtlichen Epoche, die von einer neuen Epoche unter der Herrschaft der UNO und ihrer Charta abgelöst wurde. Friedensregelungen mit Gebietsabtretungen und Bevölkerungsaustausch sind von da an nur noch in der kollektiven Form durch die UNO selbst oder mit ihrem Einverständnis möglich. Siegreichen Staaten sind derart tief in die territoriale Integrität und die Menschenrechte eingreifende Maßnahmen verwehrt. Zwar handelt es sich im Übergang vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen nur um den institutionellen Wechsel innerhalb eines schon 1919 errichteten kollektiven Sicherheitssystems. Dieser Wechsel zielt jedoch darauf, die Unantastbarkeit der Staaten und Individuen gerade wegen ihrer größeren Gefährdung und Verletzlichkeit weiter zu erhöhen. Mit seinen tiefen Einschnitten durch die Siegerstaaten in die territoriale und individuelle Selbstbestimmung des unterlegenen Volkes ist das Potsdamer Abkommen noch der Ausdruck des alten Völkerrechtsregimes der Vor-UNO-Zeit. Seitdem herrscht ein permanenter Kampf um den Schutz gerade schwacher und besiegter Staaten in einem von atomaren Großmächten dominierten Weltsystem. Dass dieser Schutz nur völkerrechtlicher Art ist, macht seine immer wieder sichtbare Schwäche aus, ist aber auf jeden Fall mehr, als die Zeit vor 1945 zu bieten hatte.

*Der Text ist die überarbeitete und ergänzte Form eines Vortrages, den der Autor auf der Internationalen historischen Konferenz „Die Potsdamer Konferenz: Bedeutung und Wirkung für ein friedliches und sozial gerechtes Europa“ am 7./8. Mai 2005 in Potsdam gehalten hat.

Norman Paech, pensionierter Professor für öffentliches Recht (Verfassungs- und Völkerrecht) an der Universität Hamburg, ehemals Hochschule für Wirtschaft und Politik (HWP), Hamburger Bundestagsabgeordneter der LINKEN von 2005 bis 2009, www.norman-paech.de

[2] „Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden.“

[3] Jochen A. Frowein, Jan Barcz, Gutachten zu Ansprüchen aus Deutschland gegen Polen in Zusammenhang mit dem Zweiten Weltkrieg, Heidelberg, Warschau, 2004.

[4] W. Czaplinski, Das Potsdamer Abkommen nach 50 Jahren aus polnischer Sicht. In: Die Friedenswarte 1-97, S. 49 ff.

[5] Rede von Bundespräsident Johannes Rau beim Tag der Heimat des Bundes der Vertriebenen 2003; www.bundespraesident.de

[6] Vgl. G. Stuby, Der 8. Mai 1945 und das Völkerrecht oder: Vom „Feindstaat“ zur „verschämten“ Großmacht. In: M. Klundt, Ein Untergang als Befreiung, Köln 2005, S. 178 ff.

[7] So Ch. Tomuschat, Die Vertreibung der Sudetendeutschen. Zur Frage des Bestehens von Rechtsansprüchen nach Völkerrecht und deutschem Recht, Heidelberg 1996. Vgl. auch Deutscher Bundestag,Drucksache 13/4439 v. 23. 04. 1996.

[8] Vgl. Ralph G. Steinhardt, The Potsdam Accord – Ex Nihilo Nihil Fit? In: Die Friedenswarte 1-1997, S. 29 ff., 38.

[9] Moskauer Vertrag v. 12. August 1970, BGBl. 1972 II S. 353; Warschauer Vertrag v. 7 Dezember 1970, BGBl. 1972 II, S. 363. Die DDR hatte dies bereits im Görlitzer Vertrag mit Polen v. 6. Juli 1950 getan.

[10] Vgl. Michael Antoni, Das Potsdamer Abkommen – Trauma oder Chance? Berlin 1985, S. 283 ff.

[11] So z.B. O.Kimminich, Die abschließende Regelung mit Polen. In: Zeitschrift für Rechtspolitik H. 38,1991, S. 374 ff., 379; G. Gornig, Der Zwei-plus-Vier-Vertrag unter besonderer Berücksichtigung grenzbezogener Regelungen. In: Recht in Ost und West, Bd. 35, 1991, S. 101 f.

[12] W. Czaplinski, Anm. 4, S. 50 f.

[13] So Ch. Tomuschat,  How to Make Peace After War – The Potsdam Agreement Revisited. In: Die Friedenswarte 1-97, S. 11 ff., 19, 22. Im englischen Original: „The Potsdam resolutions, because of their challengeable components, were vitiated in the eyes of all political circles in the West by a deep-seated defect which deprived them of all legitimacy.“ „From a German viewpoint, the events constitute nothing else than an originally unlawful annexation which is now accepted by Germany, in the interest of establishing a long-term order of peace in Europe, as the definitive de iure situation.”

[14] W. Czaplinski, Anm. 4, S. 51.

[15] Vgl. R. G. Steinhardt, Anm. 6, S. 31.

[16] Ch. Tomuschat spricht sogar von „ethnischer Säuberung“, Anm. 11, S. 23.

[17] Vgl. M. Antoni, Anm. 8, S. 291 ff. Auch polnische Kommentatoren räumen das geschehene Unrecht ein, selbst wenn sie das Konzept des Menschenrechtsschutzes seinerzeit für noch nicht so weit entwickelt ansahen, vgl. W. Czaplinski, Anm. 4, S. 52 ff.

[18] Vgl. S. Salzborn, Geschichtspolitische Kontroversen zwischen Aufarbeitung und Verdrängung der Vergangenheit. In: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, 2-03.

[19] Gemeinsame deutsch-tschechische Historikerkommission, Konfliktgemeinschaft, Katastrophe, Entspannung. Skizze einer Darstellung der deutsch-tschechischen Geschichte seit dem 19. Jahrhundert, München 1996.

[20] Rede auf dem Sudetendeutschen Tag 11.06.2004, http://www.german-foreign-policy.com/de/fulltext/53252.

[21] Seehofer setzt auf Dialog mit Tschechien, Newsticker.sueddeutsche.de, 12.06. 2011

[22] Vgl. http://www.german-foreign-policy.com/de/fulltext/53252.

[23] J. A. Frowein, U. Bernitz, Lord Ch. Klingsland, Legal Opinion on the Beneš-Decrees and the accession of the Czech Republic to the European Union, Luxemburg 2002; European Commission, The Czechoslovak Presidential Decrees in the light of the acquis communautaire. Summary findings of the Commission services, Brüssel 2002.

[24] Art. 6 c Statut für den Internationalen Militärgerichtshof, Anlage zum Londoner Viermächteabkommen v. 8. August 1945.

[25] Jutta Burghardt, Die UNO-Sanktionen gegen den Irak – ein Blick hinter die Kulissen, in: W/F, Wissenschaft & Frieden 2001, Dossier Nr. 37, Irak: UN-Sanktionen und Menschenrechte, S. 17 f. J. Burghardt war die Vertreterin des Welternährungsprogramms in Bagdad und ist ebenso wie die beiden humanitären UN-Koordinatoren Dennis Halliday und Hans von Sponeck aus Protest zurückgetreten.

[26] Vgl. E/CN.4/Sub.2/2000/33, The adverse consequences of economic sanctions on the enjoyment of human rights, 21 June 2000, para. 63.

[27] Vgl. B. Graefrath, Völkerrechtliche Aspekte der Irak-Sanktionen. In: Junge Welt Nr. 14, 15, 2003, S. 10.

Josef Foschepoth

Seit Wochen, inzwischen Monaten hält  uns die NSA-Affäre in Atem. Geklärt ist wenig, aber vieles deutlicher geworden. Deutschland ist Partner und Angriffsziel des amerikanischen Geheimdienstes zugleich. Alles, was wir darüber wissen, verdanken wir dem „unpatriotischen Verhalten“, wie US-Präsident Obama es nannte, des hier und heute für sein mutiges Eintreten für Freiheit, Recht und Demokratie geehrten Edward Snowden. Die Affäre schockiert durch ihr gigantisches Ausmaß. 30 bis 60 Millionen Telefon- und Internetverbindungen sollen täglich allein in Deutschland abgehört worden sein. Das, was auf den ersten Blick als einmaliges Ereignis, noch nie dagewesener Verstoß gegen Recht und Gesetz erscheint, erweist sich bei genauerem Hinsehen lediglich als weiterer Höhepunkt einer über 60 jährigen Geschichte der Überwachung in Deutschland.

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„Jeder Bürger landet im Netz der NSA“, titelten die Zeitungen im Herbst 1990, „Computer erlauben das Abfangen, das Abhören und das Auswerten aller Telefongespräche im Land.“ Und: „Washington will die deutsche Wirtschaft ausspionieren – und Bonn lässt es zu“. Ähnliche Schlagzeilen lassen sich auch für die Fünfziger-, Sechziger-, Siebziger- und Achtzigerjahre belegen. Schon im Februar 1989 bezeichnete der Spiegel die NSA als den aggressivsten US-Nachrichtendienst, der Freund und Feinde abhöre. „Von alliierten Sonderrechten ermächtigt und durch Gesetze geschützt, von allzeit schussbereiten Sicherheitskräften bewacht, von kamerabestückten Stacheldrahtzäunen und elektronischen Schutzschilden umhüllt, hat sich die NSA zu einer Monsterorganisationentwickelt, die in einem politischen Vakuum weitgehend nach eigenem Gutdünken operiert.“[1]

„Von alliierten Sonderrechten ermächtigt und durch Gesetze geschützt“: So war und ist es von den Anfängen der Bundesrepublik bis heute. Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges wird Deutschland systematisch überwacht. Von den Besatzungsmächten, den Alliierten und Freunden, allen voran den USA, aber auch von westdeutschen Behörden und Diensten. Zunächst mussten die ganz normalen Beamten tun, was den westdeutschen Geheimdiensten noch nicht gestattet war. Die Postbeamten, Zollbeamten, Polizeibeamten, Staatsanwälte und Richter wurden angehalten aufgrund der Treuepflicht gegenüber dem Staat den Staatsschutz höher als den Schutz der Grundrechte zu gewichten. So wurden über 100 Millionen Postsendungen aus der DDR allein in den Jahren 1955 bis 1968 verfassungswidrig aus dem Verkehr gezogen. Auf dem Gebiet der Fernmeldeüberwachung arbeiteten die westdeutschen und alliierten Geheimdienste  bereits früh – ebenfalls verfassungswidrig – eng zusammen. Überwacht wurden nicht nur Inlandsgespräche, Fernschreiben und Telegramme, sondern alle wichtigen Internationalen Leitungen von Ost- nach West-, von Nord- nach Südeuropa, einschließlich der transatlantischen Unterseekabel. Aufgrund völkerrechtlicher Verträge und Vereinbarungen, die alliiertes Besatzungsrecht in neuer Form bis in die Gegenwart fortschreiben, sind die Deutschen bis heute zu engster Zusammenarbeit, zum Austausch aller Informationen und zu strikter Geheimhaltung verpflichtet. Entstanden ist so ein geheimdienstlicher Überwachungskomplex, der an nationalen Grenzen längst keinen Halt mehr macht und kaum noch zu kontrollieren ist: weder durch die Exekutive, noch durch die Legislative und schon gar nicht durch die Judikative. Seit 1968 steht den Bürgerinnen und Bürgern unseres Landes – verfassungsrechtlich sanktioniert – der Rechtsweg zur Überprüfung von Überwachungsmaßnahmen nicht mehr offen.

Historische Grundlagen

Schauen wir uns diese eng verwobene deutsch-alliierte Entwicklung hin zu einem west- und gesamtdeutschen Überwachungsstaat etwas genauer an. Wichtige Etappen dieses historisch bedeutsamen Prozesses, der eng mit der Westeinbindung der Bundesrepublik verbunden ist, waren die Jahre 1955, 1968 und 1990.  Jedes Mal wurden die Westdeutschen zu erheblichen Einschränkungen ihrer Rechtsstaatlichkeit und Souveränität gezwungen, um Überwachungen in alliiertem Interesse dauerhaft auf und von deutschem Boden aus zu ermöglichen. Für Konrad Adenauer hatte die Ablösung der Besatzungsherrschaft, für Willy Brandt die Öffnung zu einer neuen Ostpolitik und für Helmut Kohl die Vereinigung der beiden deutschen Staaten Priorität. Der Preis dafür waren: 1. eine immer enger werdende deutsch-alliierte Zusammenarbeit  auf geheimdienstlichem Gebiet, speziell der Post- und Fernmeldeüberwachung;  2. das Recht der Siegermächte, von den alliierten militärischen Einrichtungen aus unbegrenzt und unkontrolliert eigenständige Überwachungsmaßnahmen durchzuführen.

„Deutschland wird nicht besetzt zum Zwecke seiner Befreiung, sondern als ein besiegter Feindstaat.“ So hieß es in der im Mai 1945 vom US-Kongress verabschiedeten und von Präsident Truman gebilligten Direktive für die amerikanischen Besatzungstruppen in Deutschland. Nie wieder sollte von Deutschland eine Gefahr für den Frieden in Europa und in der Welt ausgehen. Über einen gemeinsamen Weg dahin konnten sich die Siegermächte jedoch nicht einigen. Bereits 1947 brach ein neuer, der Kalte Krieg zwischen Ost und West aus. Die USA sahen sich nun mit einem doppelten Konflikt konfrontiert, der eine neue Strategie verlangte. Die Politik der doppelten Eindämmung wurde entwickelt: die Eindämmung der alten deutschen Gefahr bei gleichzeitiger Eindämmung der neuen sowjetischen Gefahr. Die territoriale, wirtschaftliche, militärische und politische Eindämmung der einen sollte durch die der anderen Seite ergänzt und verstärkt werden. Wichtiges Instrument dieser Strategie, die in Europa nicht auf Eskalation, sondern auf Wahrung des Status quo zielte,  wurde eine flächendeckende Überwachung des kommunistischen Herrschaftsbereichs und des westlichen Teils von Deutschland, einschließlich aller internationalen Kommunikationswege, die durch die 1949 gegründete Bundesrepublik gingen. Ziel war es, die Bundesrepublik zu einem verlässlichen Frontstaat des westlichen Bündnisses auf- und auszubauen. Auf dem Weg dahin wurde die Bundesrepublik zu dem am meisten überwachten Land Europas.

Von Anfang an drängten die drei Westmächte auf den Aufbau eines professionell arbeitenden deutschen Geheimdienstes. Ihre Sympathien galten vor allem der „Organisation Gehlen“, dem späteren BND, die auf eine Menge erfahrener Leute aus der NS-Zeit zurückgreifen konnte.  Das Grundgesetz sollte entsprechend geändert und die Bundesregierung gesetzlich ermächtigt werden, die von den Besatzungsmächten durchgeführten Überwachungsmaßnahmen westdeutschen Geheimdiensten zu übertragen. Bedingung war, dass die deutschen Organisationen in der Lage sein würden, sämtliche Formen alliierter Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, von der Einzelüberwachung bis zur strategischen Überwachung ganzer Städte, Regionen und Länder zu übernehmen. Dazu waren jedoch zunächst  weder der Bundesnachrichtendienst noch das Bundesamt für Verfassungsschutz in der Lage. Außerdem weigerte sich der zuständige Bundesminister des Innern, Gerhard Schröder, die politische Verantwortung für ein derart weitgehendes Gesetz zu übernehmen. In der Bevölkerung, im  Parlament und in der Presse stoße ein solches Gesetz  „auf breiteste Ablehnung“, schrieb Schröder an Bundeskanzler Adenauer. Allgemein werde erwartet, dass mit der Wiedererlangung der Souveränität die von den Besatzungsmächten ausgeübte Zensur ein Ende finde. Wenn bekannt würde, dass die Bundesregierung auf Druck der früheren Besatzungsmächte, die ausländische Zensur lediglich durch eine deutsche Zensur ersetze, würde sich die bisherige Kritik an den Besatzungsmächten künftig gegen die Bundesregierung wenden.[2]

1955

Als Bundeskanzler Adenauer im Oktober 1954 nach Paris fuhr, um mit den Außenministern der Drei Mächte über die Ablösung des Besatzungsregimes zu verhandeln, kam er mit leeren Händen. Ein Gesetz, das die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs erlaubte, wie von den Besatzungsmächten gefordert, hatte er nicht im Gepäck. Das hatte zur Folge, dass mit dem Ende der Besatzungsherrschaft entweder alle Überwachungsmaßnahmen eingestellt werden mussten oder nur unter Bruch der Verfassung fortgeführt werden konnten. Da die Siegermächte in dieser Frage eine besonders unnachgiebige Haltung  einnahmen, entstand für den Kanzler eine schwierige Situation.  Eine Lösung schien nur unter Umgehung des Grundgesetzes möglich zu sein. Wie sollte das geschehen? Adenauer ergriff die Initiative und schlug den Besatzungsmächten vor, sie sollten ihm einen Brief schreiben, in dem sie erklärten, dass sie sich das Recht auf Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs so lange vorbehalten würden, bis die Bundesregierung aufgrund eines deutschen Gesetzes ermächtigt sei, entsprechende Überwachungsmaßnahmen durchzuführen.

Die Stunde der Wahrheit, in der der junge westdeutsche Rechtsstaat seine Unschuld verlieren sollte, war gekommen. Kein Geringerer als der Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland höchstpersönlich schlug den westlichen Mächten vor, das Grundrecht auf Unversehrtheit des Post- und Fernmeldegeheimnisses gar nicht erst wirksam werden und das Besatzungsrecht zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs weiter in Kraft zu lassen. Um der Alliierten Interessen willen und aufgrund der Unfähigkeit rechtzeitig ein verfassungskonformes Gesetz verabschieden zu lassen, war Adenauer bereit, wie neue Quellen belegen, die Verfassung zu brechen. Um dafür nicht die politische Verantwortung übernehmen zu müssen, durfte das neue Vorbehaltsrecht nicht in den gemeinsam ausgehandelten Westverträgen stehen, sondern sollte gleichsam als Diktat der Westmächte in einem einseitigen Schreiben der drei westlichen Außenminister an den Bundeskanzler formuliert werden. Damit verletzte der Kanzler ein zweites Mal die Verfassung, indem er das Mitwirkungsrecht des Deutschen Bundestags umging. Die Abgeordneten hatten keine andere  Wahl, als sich dem neuen Überwachungsvorbehalt der Alliierten zu unterwerfen und eines Tages ein deren Vorstellungen entsprechendes deutsches Gesetz zu schaffen.

Das, was Adenauer den Abgeordneten nicht sagte, war, dass die Idee zur Schaffung eines neuen Vorbehaltsrechts von ihm stammte. Das Schreiben der drei westlichen Außenminister an den Kanzler war Wort für Wort mit ihm abgestimmt und von ihm genehmigt worden. Die Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts, daran ließen die Drei Mächte keinen Zweifel, war an die Beibehaltung unbeschränkter Überwachungsmöglichkeiten zu geheimdienstlichen Zwecken gekoppelt. So war Konrad Adenauer nicht nur der Gründungskanzler des deutschen Weststaates, sondern auch der Urvater des Überwachungsstaates Bundesrepublik Deutschland.

1968

1968: Ein Jahr, das wir gern mit einer tiefgreifenden Liberalisierung von Politik und Gesellschaft verbinden. Es war das wohl arbeitsintensivste Jahr der Großen Koalition unter Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt. Etliche  Reformprojekte wurden auf den Weg gebracht und manche Altlasten der Adenauerzeit beseitigt. Hierzu zählten die Notstandsgesetzgebung und das Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses, das sogenannte G 10-Gesetz.  Beide Gesetze waren nötig, um die von Adenauer mit den Alliierten ausgehandelten Vorbehaltsrechte, den Notstandsvorbehalt und den Überwachungsvorbehalt abzulösen. Mehr als 13 Jahre waren vergangen, ohne dass die Regierungen Adenauer und Erhard in der Lage gewesen wären, ein rechtsstaatlich einwandfreies Gesetz auf den parlamentarischen Weg zu bringen. Bei einer Mehrheit von deutlich mehr als Zwei-Drittel der Abgeordneten machte sich die Große Koalition ans Werk. Da konnten schon mal 100 Abgeordnete aus den eigenen Reihen dagegen stimmen, ohne die Verabschiedung zu gefährden. Die SPD-Führung wollte es jedenfalls wissen und ihre Regierungsfähigkeit unter Beweis stellen.

Das Ergebnis ist bekannt. Nicht nur die Notstandsgesetze, sondern auch das G 10-Gesetz wurde mit großer Mehrheit verabschiedet. „Die Vorbehaltsrechte nach Art. 5, Abs. 2 des Deutschlandvertrages erlöschen endgültig“, erklärte Außenminister Brandt im Deutschen Bundestag. Künftig würden „auf dem Gebiet der Post- und Fernmeldeüberwachung nicht mehr die Alliierten aufgrund des von ihnen vorbehaltenen Besatzungsrechts tätig werden, sondern deutsche Behörden aufgrund der sie bindenden deutschen Gesetze“[3].

Tatsächlich wurde das Vorbehaltsrecht nach Deutschlandvertrag von 1955 abgelöst. Dort war jedoch nur allgemein von den „bisher innegehabten und ausgeübten Rechte“ zum Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen die Rede. Ausgeführt wurden sie jedoch in Art. 4 des Truppenvertrags von 1955 und in Art.3 des  Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut von 1959, der bis heute gilt. Darin verpflichteten sich beide Seiten auf enge geheimdienstliche  Zusammenarbeit und strikte Geheimhaltung, vor allem auf dem Gebiet der Überwachung,  der „Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind“[4]. Auf das Vorbehaltsrecht nach Deutschlandvertrag konnten die Drei Mächte ruhig verzichten, die unbeschränkte Fortführung der Überwachung war längst durch einen anderen völkerrechtlichen Vertrag, das Zusatzabkommen zum NATO-Vertrag dauerhaft gesichert. Das erwähnte Willy Brandt in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag jedoch nicht.

Durch das G10-Gesetz von 1968 war die Situation für die Alliierten keineswegs schlechter, sondern eher komfortabler geworden. Und das aus drei Gründen:

1. Mit dem G 10-Gesetz konnten zum ersten Mal auch die westdeutschen Geheimdienste in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung umfassend tätig werden. Dadurch stieg das Volumen der deutsch-alliierten Überwachungen erheblich an. In einem Verbund von Bundes- und Landesämter für Verfassungsschutz, BND und MAD wurde die Bundesrepublik mit einem Netz von Überwachungsstellen überzogen, das im Bedarfsfall eine flächendeckende Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ermöglichte. Die deutschen Geheimdienste waren durch inzwischen mehrfach abgesicherte Vereinbarungen verpflichtet, alle wichtigen Erkenntnisse, Informationen und Daten den westlichen Geheimdiensten zur Verfügung zu stellen. Nach der gesetzlichen Regelung bekamen die Drei Mächte deutlich mehr Material als je zuvor.

2. Nach dem G 10-Gesetz durften die Alliierten auch weiterhin eigene Überwachungsmaßnahmen durchführen bzw. durchführen lassen. Dies geschah jetzt auf Antrag über die westdeutschen Geheimdienste, die zu Dienstleistern ihrer westlichen Kollegen wurden. Zuständig für die Alliierten in Sachen Postüberwachung war der Verfassungsschutz, in Sachen Fernmeldeüberwachung der BND. Die Anträge wurden an eine, lediglich mit vier Personen besetzte sog. G 10-Kommission des Deutschen Bundestages weitergeleitet und in der Regel anstandslos genehmigt. Danach lösten die westdeutschen Dienste über die Bundespost die Überwachungsmaßnahmen für die Alliierten aus und leiteten das gewonnene Material zur Auswertung an die Amerikaner, Briten oder Franzosen weiter. An weitere gesetzliche Auflagen fühlten sich insbesondere die Amerikaner nicht gebunden, wie die Akten zeigen.

3. Die alliierten Geheimdienste konnten auch in Zukunft eigenständig tätig werden und mussten sich keineswegs auf die Dienstleistungen der westdeutschen Geheimdienste beschränken. Als Rechtsgrundlage diente das Selbstverteidigungsrecht der alliierten Truppen auf deutschem Boden. Wie Konrad Adenauer 1954 musste auch Willy Brandt 1968 in einer Zusatz-Note zum G 10-Gesetz das Selbstverteidigungsrecht der alliierten Truppen in der Bundesrepublik als völkerrechtlich sanktioniertes und damit Teil des deutschen Rechts anerkennen und bestätigen.  Danach war jeder Militärbefehlshaber in der Bundesrepublik unabhängig  von den sonstigen gesetzlichen Regelungen ermächtigt, „im Falle einer unmittelbaren Bedrohung seiner Streitkräfte  die angemessenen Schutzmaßnahmen“[5] zu ergreifen.

Mit dieser Generalvollmacht für die Oberkommandierenden der Truppen waren alle „Schutzmaßnahmen“ von der präventiven Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs über die unmittelbare geheimdienstliche Tätigkeit  bis zum Gebrauch von „Waffengewalt“ abgedeckt. Im Klartext bedeutete dies: Solange es auf deutschem Boden alliierte Truppen, militärische Standorte und Einrichtungen gibt, wird es auf deutschem Boden und von deutschem Boden aus alliierte, insbesondere amerikanische Überwachungsmaßnahmen geben. Dass derartige Schutzmaßnahmen, sprich Überwachungen, auch von außerhalb erfolgen können, muss bei dem heutigen Stand der Technik und angesichts der aktuellen NSA-Affäre nicht eigens betont werden.

Was hatte das  G 10-Gesetz gebracht? Ein mehr an Souveränität und Rechtsstaatlichkeit, wie Willy Brandt im Deutschen Bundestag betonte? Nein: Da die Alliierten die bisherigen Überwachungsmaßnahmen nicht nur ungebremst, sondern auch unkontrolliert fortsetzen wollten, hatten sie wie immer auch jetzt auf strikter Geheimhaltung bestanden. Diese Forderung war ohne eine grundlegende Änderung des Grundgesetzes oder, um es deutlicher zu sagen, eine schwere Beschädigung des Grundgesetzes, nicht umzusetzen. So erhielt Artikel 10, der die Unverletzlichkeit des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses garantiert, den Zusatz, dass aus Gründen des Staatsschutzes eine entsprechende Beschränkung dieses Grundrechtes nicht nur möglich sei, sondern auch den Betroffenen das  Recht auf Information und Überprüfung der geheimdienstlichen Überwachung vor einem ordentlichen deutschen Gericht genommen wurde.

„Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann  das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.”[6]

So steht es bis heute in unserem Grundgesetz. Mit dieser Grundgesetzänderung wurde im Interesse der Geheimhaltung geheimdienstlicher Überwachung die Gewaltenteilung aufgehoben, die Judikative ausgeschaltet, die Legislative auf eine vierköpfige G 10-Kommission reduziert, die nicht einmal den Fraktionsvorsitzenden berichten durfte. Mit der Beseitigung der Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses wurde nicht nur das Grundrecht nach Artikel 10 GG eingeschränkt, sondern auch das für einen Rechtsstaat fundamentale Recht, staatliches Handeln vor Gericht auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüfen zu lassen, wie im GG Art. 19, 4 grundgelegt ist:

„Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.“[7]

Durch die Verfassungsänderung von 1968 war also nicht nur das Post- und Fernmeldegeheimnis, sondern auch das Recht auf gerichtlichen Schutz bei Verletzung der Rechtssphäre durch die öffentliche Gewalt berührt. Die Frage, inwieweit der Wesensgehalt der Grundrechte nach Artikel 19, 2 angetastet worden sei, wurde in einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. 12. 1970 mit einer knappen Mehrheit von fünf zu drei Stimmen verneint. Die drei überstimmten Bundesverfassungsrichter schrieben daraufhin in ihr abweichendes Votum den denkwürdigen Satz: „Es ist ein Widerspruch in sich selbst, wenn man zum Schutz der Verfassung unveräußerliche Grundsätze der Verfassung preis gibt.“[8]

1990

Die Bedeutung des Jahres 1990 für die Geschichte der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik ist schnell erklärt. Alles, was in 40 Jahren Bundesrepublik an deutsch-alliierten Verträgen und Vereinbarungen, deutschen Gesetzen, Regelungen und Erfahrungen zum Aufbau eines im Geheimen operierenden Überwachungsstaates angefallen war, wurde als Erbmasse in die deutsch-deutsche Vereinigung eingebracht. Die Forderung der damaligen oppositionellen SPD an die Regierung Kohl/Genscher dafür zu sorgen, dass mit der Herstellung der Einheit Deutschlands sämtliche Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik und nicht nur die der Sowjetunion, sondern auch die der USA eingestellt würden, wurde ebenso wenig  beachtet, wie die Forderung  nach Überprüfung und ggf. Kündigung entsprechender Verträge und Vereinbarungen. Harald Schäfer, Staatsminister im Auswärtigen Amt, bestätigte stattdessen, dass die Aktivitäten der als militärische Einheiten organisierten US-Geheimdienste auf dem Aufenthaltsvertrag vom 23.10.1954 und den Zusatzvereinbarungen zum NATO-Truppenstatut von 1959 basierten, die in der revidierten Form von 1994 bis heute gültig sind. „Für die Anwendung der genannten Verträge auf die in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Streitkräfte der Verbündeten“, so der Staatsminister weiter, „kommt es allerdings nicht darauf an, ob und in welchem Grad sie in die militärische Befehlsstruktur der NATO eingebettet sind.“[9]

Bevor ich abschließend einige Überlegungen zu notwendigen Konsequenzen aus meinen historischen Betrachtungen anstellen möchte, lassen Sie mich das Gesagte in vier Punkten kurz zusammenfassen:

1. Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ist nicht nur die Geschichte einer gelungenen Demokratie. Sie ist auch die Geschichte einer fortgesetzten Umgehung, Missachtung und Verletzung grundlegender verfassungsmäßiger und rechtsstaatlicher Prinzipien.

2. Die Geschichte der Überwachung der Bundesrepublik ist eine Geschichte der engsten Zusammenarbeit zwischen den alliierten und deutschen Geheimdiensten. Sie sind miteinander groß geworden und aneinander gewachsen. So ist im Westen ein gigantischer geheimdienstlicher Komplex entstanden.

3. Die Geschichte der Überwachung ist die Geschichte der machtpolitischen Eindämmung und Selbsteindämmung der Bundesrepublik. So wurde die Bundesrepublik zum wichtigen Frontstaat im Kalten Krieg und zum machtpolitischen Zentrum im vereinten Europa. Das machte die Bundesrepublik zum am meisten überwachten Land in Europa.

4. Der kurze Weg nach Westen prägte die äußere und innere Entwicklung, begrenzte die Souveränität mit nachhaltigen positiven, aber auch negativen Folgen für die rechtsstaatliche Entwicklung wie die Geschichte des überwachten Deutschlands zeigt. Die Grundrechte haben nur da noch eine Bedeutung, wo sie dem staatlich definierten Sicherheitsinteresse nicht im Wege stehen.

Notwendige Konsequenzen

Was sind die notwendigen Konsequenzen, die aus der Geschichte des überwachten Deutschlands zu ziehen sind?

Der Rechtsstaat wurde aus der leidvollen Erfahrung erfunden, dass Macht immer dazu neigt, missbraucht zu werden. Ein Rechtsstaat ist ein Staat, der sich in seinem Handeln dem Recht unterwirft. Das reicht jedoch für einen freiheitlichen und demokratischen Rechtsstaat nicht aus. Wesen eines solchen Staates ist vielmehr die Anerkennung überpositiven Rechts, der Menschen- und Grundrechte. Die Grundrechte sind die obersten Prinzipien der gesamten Rechtsordnung. „Die Grundrechte sind Abwehrrechte des Einzelnen vor Übergriffen des Staates“, schrieb das Bundesverfassungsgericht  schon 1958 in seinem berühmten Lüth-Urteil. Sie erschöpfen sich aber nicht darin, wie die Richter schrieben „sondern gebieten auch, Schutzvorkehrungen zu treffen, sobald die Freiheit von 3. Seite bedroht wird“[10].

Man könnte Urteil an Urteil reihen, um weitere schöne Sätze für einen Festvortrag über die Bedeutung der Grundrechte zu finden. Die Wirklichkeit staatlichen Handelns sah und sieht anders aus. Wir brauchen dringend – und das wäre schon die erste notwendige Konsequenz – eine politische und gesellschaftliche Debatte, die unsere Verfassung vom Kopf wieder auf die Füße stellt und das, was oben ist auch wirklich als höchsten zu schützenden Wert benennt. Nicht die Sicherheit des Staates oder das, was man dafür hält, sind die höchsten Werte unserer Verfassung, sondern die Grundrechte und Grundfreiheiten der Bürgerinnen und Bürger, von denen alle Macht im Staate ausgeht. Ziel einer solchen Debatte müsste die Einrichtung einer Enquete Kommission zum Schutz der Grundrechte und des Staates, zu Verfassung und Verfassungswirklichkeit, zum Verhältnis von Freiheit und Sicherheit sein.

Hieraus ergibt sich eine zweite notwendige Konsequenz: die Überprüfung sicherheitsrelevanter Gesetze, Verträge und Vereinbarungen einschließlich noch gültiger geheimer Zusatzvereinbarungen  auf ihre Vereinbarkeit  mit den grundlegenden verfassungsrechtlichen und rechtsstaatlichen Prinzipien. Dies gilt insbesondere für die Fortgeltung alliierten Rechts und alliierter Interessen in deutschen Gesetzen. Ein Beispiel: Artikel 38 des Zusatzvertrags zum NATO-Truppenstatut verpflichtet bis heute zur Gleichbehandlung alliierter und deutscher Amtsgeheimnisse und zu strikter Geheimhaltung.  Droht ein derartiges Geheimnis etwa im Rahmen eines Gerichtsverfahrens bekannt zu werden, ist der amerikanische Geheimdienst befugt, unmittelbar auf die deutsche Justiz einzuwirken. Erhebt die NSA in einem derartigen Fall Einwände, „so trifft das Gericht oder die Behörde  alle in ihrer Macht stehenden Maßnahmen …, um die Preisgabe zu verhüten“[11].

Hieraus ergibt sich die dritte, wohl wichtigste Konsequenz hinsichtlich der Wiederherstellung verfassungsrechtlicher und rechtsstaatlicher Prinzipien: Die im Mai 1968 beschlossene Änderung von Artikel 10 GG muss dringend revidiert werden. Der damals ergänzte Absatz 2 dürfte nach heutiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – im Unterschied zur 5:3-Entscheidung von 1970 – eine gewisse Chance haben, als verfassungswidrig zurückgewiesen zu werden. Und zwar wegen der Bestimmung, dass Überwachungsmaßnahmen zu geheimdienstlichen Zwecken „dem Betroffenen nicht mitgeteilt“ zu werden brauchen und „dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt“[12].

Die Nichtinformation der Betroffenen und die Ausschaltung des Rechtsweges sind ihrem Wesen nach verfassungswidrig. Mit Beschluss zur „Neuregelung strafprozessualer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen“ vom 7. Dezember 2011 stellte das Bundesverfassungsgericht fest:

„Der Anspruch auf Benachrichtigung von verdeckten Ermittlungsmaßnahmen gehört zu den wesentlichen Voraussetzungen effektiven Grundrechtsschutzes. Ohne zumindest nachträgliche Kenntnis können die Betroffenen weder eine Unrechtmäßigkeit der durchgeführten Ermittlungsmaßnahme noch etwaige Rechte auf Löschung, Berichtigung oder Genugtuung geltend machen.“[13]

Wenn ein Anspruch auf „Kenntniserlangung“ von Überwachungsmaßnahmen besteht, dann kann der grundgesetzlich garantierte Anspruch auf rechtliche Überprüfung behördlicher Entscheidung auf dem Rechtsweg nicht mehr verweigert werden. Die Entscheidung einer im Geheimen tagenden vierköpfigen G 10-Kommission kann die Entscheidung eines ordentlichen Gerichtes nicht ersetzen. Die Aufhebung der Gewaltenteilung ist eine fundamentale Beeinträchtigung und Verletzung des Rechtsstaates ist. Die Verweigerung der Information der von Überwachungsmaßnahmen Betroffenen ist ebenso wie der Ausschluss des Rechtsweges verfassungswidrig und muss aus Artikel 10 Grundgesetz getilgt werden.

Wird Artikel 10, Abs. 2 als verfassungswidrig erkannt, ist die Revision des G 10-Gesetzes und des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut ebenfalls unerlässlich.  Ein wirksamer Schutz der Grundrechte, so das Fazit,  ist nur durch eine Wiederherstellung der Gewaltenteilung im Bereich der Überwachung zu geheimdienstlichen Zwecken möglich – durch eine Wiederherstellung  und Stärkung der gerichtlichen, aber auch der parlamentarischen  Kontrolle, des Parlaments insgesamt, aber auch des einzelnen Abgeordneten.

Und damit wäre ich bei der vierten und letzten notwendigen Konsequenz, der Stärkung der Gewissensentscheidung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Auch hier hilft der Blick in die Geschichte. Im Strafgesetzbuch befand sich vom 1. Strafrechtsänderungsgesetz von 1951 bis zum 8. Strafrechtsänderungsgesetz im Juni 1968 – man beachte die zeitgleiche Beratung und Beschlussfassung mit der Notstands- und Überwachungsgesetzgebung – ein § 100 (Landesverrat), der im dritten Absatz folgende bemerkenswerte Regelung enthielt:

„Ein Abgeordneter des Bundestages, der nach gewissenhafter Prüfung der Sach- und Rechtslage und sorgfältiger Abwägung der widerstreitenden Interessen, sich für verpflichtet hält, einen Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes oder eines Landes im Bundestag oder in einer seiner Ausschüsse zu rügen, und dadurch ein Staatsgeheimnis öffentlich bekannt macht, handelt nicht rechtswidrig, wenn er mit der Rüge beabsichtigt einen Bruch des Grundgesetzes oder der Verfassung eines Landes abzuwehren.“[14]

Dieser Paragraph wurde 1968 ersatzlos gestrichen, nachdem sich die Besatzungsmächte und die Bundesregierung bereits 1954 im Truppenvertrag darauf verständigt hatten, dass die Abgeordneten-Regelung auf militärische Geheimnisse, keine Anwendung findet.[15] Da für die Amerikaner alle geheimdienstlichen Geheimnisse militärische Geheimnisse waren und sind, galt und gilt diese Regelung auch und vor allem für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, des E-Mail- und Internetverkehrs und welcher Form der elektronischen Kommunikation auch immer. Es ist schon bemerkenswert, was auf dem Weg zum Überwachungsstaat Bunderepublik Deutschland auf der Strecke geblieben ist.

Ein Staat, dessen Exekutive vom Tun und Lassen seiner Geheimdienste nichts weiß und somit nicht kontrolliert, dessen Legislative eine wirksame Kontrolle in Form einer vierköpfigen G 10-Kommission und 11 köpfigen Parlamentarischen Kontrollkommission gar nicht wirklich ausüben kann und darf, dessen Gerichte von einer unabhängigen Kontrolle per Gesetz und Verfassung ausgeschlossen sind, und deren Parlamentarier sogar ein Verfahren wegen Landesverrats riskieren, wenn sie ein geheimdienstliches  Geheimnis öffentlich machen, um einen Bruch des Grundgesetzes zu verhindern, ein solcher Staat hat in Sachen Überwachung zu geheimdienstlichen Zwecken seinen freiheitlichen, demokratischen und rechtsstaatlichen Charakter verloren und ist ein Überwachungsstaat geworden.

Ein Einzelner, dessen Mut und Einsatz für Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit wir heute ehren, hat uns wachgerüttelt. Jetzt ist es Aufgabe der Zivilgesellschaft daraus Konsequenzen zu ziehen und den vielleicht wichtigsten Satz unserer Verfassung wieder voll zur Geltung zu bringen: Die Grundrechte sind „unmittelbar geltendes Recht“[16].

Prof. Dr. Josef Foschepoth ist Historiker an der Universität Freiburg und Autor des Buches: „Überwachtes Deutschland. Post- und Fernmeldeüberwachung in der alten Bundesrepublik“, Verlag Vandenhoeck & Ruprecht Göttingen, 3. Auflage 2013.

http://www.v-r.de/de/title-0-0/ueberwachtes_deutschland-1007436/

Ein Abdruck des ganzen oder überwiegenden Teils des Manuskriptes ist nur nach vorheriger Zustimmung möglich: josef.foschepoth@geschichte.uni-freiburg.de

©Josef Foschepoth

[2] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, S. 164f.

[3] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, S. 192.

[4] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, Dokument Nr. 8, S.284.

[5] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, Dokument Nr. 18b, S. 298.

[6] GG Art.10 Abs.2.

[7] GG, Art. 19, Abs. 4. 1968 ergänzt um den Zusatz: „Artikel 10 Abs. 2 bleibt unberührt.“

[8] BVerfGE 30 (15.12.1979), S. 46.

[9] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, S. 249.

[10] BVerfGE 7, 198, (15.01.1958).

[11] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, Dokument Nr. 8, S. 284.

[12] Foschepoth, Überwachtes Deutschland, Dokument Nr. 36, S. 322f.

[13] BVerfG, 12.10.2011 – 2 BvR 236/08

[14] BGBl I (1951), S. 742.

[15] BGBl II, 1955, Anhang A und B zum Truppenvertrag, S.373.

[16] GG, Art. 1, Abs. 3.

Bedrohte Anwältinnen und Anwälte: im Streit für Menschenrechte, gegen staatliche Unterdrückung und Willkür

Mit einer gemeinsamen Abendveranstaltung haben VDJ, RAV und die RAK Berlin am 25.01.2013 anschließend an die vortags stattgefunden Protestaktionen zum Tag der bedrohten Anwältin und des bedrohten Anwalts die Bedeutung unbehinderter anwaltlicher Tätigkeit für die Rechtsdurchsetzung in den  Mittelpunkt gerückt und an den sich am 05.02.2013 jährenden 75. Todestag des Rechtsanwalts Hans Litten erinnert. Eine Erinnerung, deren historische Bezüge  auf das Gegenwärtige gerichtet war, nämlich daran zu arbeiten, „dass der Anwaltsberuf für niemanden mit Diskriminierung oder Gefahr für Leib und Leben verbunden ist“, wie es Ralf Oberndörfer in seinem Vortrag formuliert hat.

Eröffnung und Begrüßung

Von Rechtsanwalt Dieter Hummel, Vorsitzender der VDJ

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Freundinnen und Freunde,

ich darf Sie/Euch sehr herzlich zu der heutigen Veranstaltung zum Gedenken an Hans Litten begrüßen. In diesem Jahr jährt sich am 5. Februar zum 75. Mal der Todestag von Hans Litten. Wo könnte man Hans Littens besser gedenken als in dem nach ihm benannten Haus der Rechtsanwälte, dem Sitz der Bundesrechtsanwaltskammer und der Rechtsanwaltskammer Berlin in der Littenstraße in Berlin.

Dieter Hummel, VDJ-Vorsitzender, hielt die Eröffnungsrede

Mit dieser Namensgebung wird ein Anwalt gewürdigt, an dessen Berufsauffassung wir uns heute anschließen können. Nichts selbstverständliches in einem doch eher konservativ geprägten Berufsstand. Es gilt eines Kollegen zu gedenken, der seinen Beruf ernst genommen hat und ihn mit Engagement im Sinne seiner Mandanten und seiner Überzeugungen ausgeübt hat. Der aber über den Einzelfall hinaus auch immer die gesellschaftlichen Bedingungen unter denen er diesen Beruf ausübte und unter denen Recht gesprochen wurde im Blick hatte und dies auch in den Verfahren benannte. Dieser Berufspraxis fühlen wir uns als Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen verpflichtet.

Deshalb freut es mich ganz besonders, dass wir diese Veranstaltung gemeinsam mit einer weiteren Anwaltsvereinigung, dem RAV – dem Republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein –, aber vor allem auch zusammen mit der Rechtsanwaltskammer Berlin veranstalten können.

Einige wenige Schlagzeilen der letzten Tage, die uns auf weitere Massenverhaftungen von Kolleginnen und Kollegen in der Türkei aufmerksam machen, die uns darauf hinweisen, dass die Kollegin Nasrin Sotudeh im Iran wegen ihrer beruflichen Tätigkeit und der darin zum Ausdruck kommenden Überzeugungen wieder inhaftiert wurde, die Verfahren gegen Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen in Spanien zeigen, dass die Verfolgung von Anwältinnen und Anwälten wegen der Ausübung ihrer Tätigkeit nicht ein historisch abgeschlossenes Kapitel ist, sondern brennende Aktualität besitzt. Deshalb ist die heutige Veranstaltung – auch angesichts des gestrigen Tags des bedrohten Anwalts, der dieses Jahr die Verfolgung von baskischen Kolleginnen und Kollegen in den Mittelpunkt gestellt hat –, der richtige Tag, gerade auch Hans Littens zu gedenken und zu zeigen, dass noch heute die Bedrohung von Kolleginnen und Kollegen real vorhanden ist.

Dies drückt sich auch im Programm der heutigen Veranstaltung aus. Zunächst wird uns Rolf Becker Hans Littens Arbeit und Leben näher bringen aus Texten, die er rezitiert. Danach wird Rolf Oberndörfer uns die historische Figur Hans Litten darstellen und in die Zeit einordnen. Den aktuellen Bezug im Hinblick auf die Verteidigung der freien Advokatur im In- und Ausland wird uns der Vizepräsident der Rechtsanwaltskammer Berlin und deren Menschenrechtbeauftragter, der Kollege Bernd Häusler darstellen. Zum Schluss wird Jonan Lekue über die konkrete Situation baskischer Anwältinnen und Anwälte informieren.

Ich wünsche uns allen einen interessanten und informativen Abend.

von Ralf Oberndörfer

Veranstaltung zum Tag des bedrohten Anwalts und zum Gedenken an Rechtsanwalt Hans Litten (19.6.1903 – 5.2.1938)

Bedrohte Anwältinnen und Anwälte: im Streit für Menschenrechte, gegen staatliche Unterdrückung und Willkür

Als Hannah Arendt in ihrer 1955 auf Deutsch erschienenen Studie „Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft“ die Formel vom „Recht, Rechte zu haben“ prägte, hatte sie vor allem die Situation der Staatenlosen vor Augen, die zwischen allen Stühlen und allen Staatsgrenzen im Zustand permanenter Rechtlosigkeit existieren mussten. Brecht schrieb in seinen Flüchtlingsgesprächen vom Pass als dem ‚edelsten Teil von einem Menschen’. Viele Flüchtlinge mussten sich mit sogenannten „Nansen-Pässen“ begnügen, die aufgrund der Schwäche des Völkerbundes ein kaum anerkanntes Legitimationsdokument blieben. Die strukturellen Mängel dieses Völkerbundes und die Großverbrechen des Zweiten Weltkriegs führten zur Gründung der UNO. Die vollkommene Rechtlosigkeit insbesondere staatenloser Menschen, die häufig die Vorstufe ihrer physischen Vernichtung bildete, war ein Grund für die Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte 1948.

Ralf Oberndörfer

„…da es notwendig ist, die Menschenrechte durch die Herrschaft des Rechts zu schützen“ heißt es dort in der Präambel. In den Artikeln 7 bis 11 finden sich dann auch wesentliche Justizgrundrechte. Artikel 8 regelt das Recht auf rechtliches Gehör: „Jeder hat Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei den zuständigen innerstaatlichen Gerichten gegen Handlungen, durch die seine ihm nach der Verfassung oder nach dem Gesetz zustehenden Grundrechte verletzt werden.“

Diese Justizgrundrechte bezogen sich also auf eine nationale Rechtsordnung und deren Justizsystem. Das Internationale Militärtribunal von Nürnberg, sein Urteil, das Londoner Statut und die prozessualen Vorschriften bildeten fast fünf Jahrzehnte lediglich ein Versprechen einer allgemeinen internationalen Strafgerichtsbarkeit.

Das Recht auf rechtliches Gehör, die faire Chance, ein Gericht von seiner Sicht der Dinge zu überzeugen, einen Freispruch zu erstreiten oder sich gegen übergriffige Arbeitgeber oder Vermieter erfolgreich zur Wehr zu setzen, steht und fällt mit den Anwältinnen und Anwälten, die ihren Mandantinnen und Mandanten beistehen.

Für Rudolf Olden, Rechtsanwalt und zugleich einer der wichtigsten liberalen Journalisten der Weimarer Republik war Hans Litten in den zwanziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts „ein junger Mensch, klug, aber ohne Arg, zwischen Parteitrompetern und Intriganten eine anima candida, vor allem aber erfüllt von der übermächtigen Sucht, Unrecht zu hindern, Bedrohte zu retten, die Beleidigten und Erniedrigten zu erheben; ein Mensch, der sich gelegentlich „revolutionärer Marxist“ nannte, „weit links von der Kommunistischen Partei“.

Litten, geboren am 19. Juni 1903 in Halle an der Saale, aufgewachsen in Königsberg, kam 1928 nach Berlin, um dort als Strafverteidiger zu arbeiten. Im September, mit 25 Jahren, erhielt er seine Zulassung beim Kammergericht. Schon bald hatte er sich bei seiner Mandantschaft, Arbeiterinnen und Arbeiter, die von der Roten Hilfe Deutschlands juristisch unterstützt wurden, ein hohes Renommee erworben.

Auch wenn seine Klientel von den juristischen Details nur wenig verstanden haben mag, die Menschen, die meist wegen eines Propagandadelikts im Bagatellbereich oder wegen Mundraubs angeklagt waren, merkten, dass Littens akribische Vorgehensweise immer wieder zum Erfolg führte. Dazu schreibt Olden: „Er gab keines seiner Rechte, auch das kleinste, nicht auf. Seine Art, zu befragen, war ruhig und gemessen, dabei sehr eingehend, lieber wiederholte er denselben Sinn in anderen Worten, als daß er irgendeine Einzelheit im Dunkeln ließ. Man kennt die Art kontinentaler Richter: sie sind stets darauf bedacht, den Fortgang des Prozesses zu fördern, zu Ende zu kommen; nur zu leicht geschieht es, dass sie die Anwälte hemmen, ihr Verhör abzukürzen versuchen. Das war schwierig mit diesem gründlichen Verteidiger, der offenbar unbegrenzte Zeit und unbegrenzte Geduld hatte und auch Geringfügiges wichtig nahm, wenn es im Interesse seines Mandanten zu liegen schien. Schwer war es auch, ihn vom Wort abzudrängen, weil er ein vorzüglicher Kenner des Prozessrechts war, und so hieß es oft für die anderen Beteiligten, sich in Geduld zu fassen.“

Litten kam aus einem bürgerlichen Elternhaus, seine Mutter stammte aus einer schwäbischen Pfarrerfamilie, sein Vater war juristischer Ordinarius in Königsberg und Mitglied der DNVP. Der älteste von drei Söhnen wählte als sein Betätigungsfeld die Rechtshilfe für die Angehörigen der Linken, egal ob diese Mitglied von KPD und SPD oder Angehörige anderer Organisationen waren. Die Armen und Schwachen waren es, denen er sich widmete, stets am Rande des Existenzminimums lebend.

Noch einmal Rudolf Olden: „Wo er seinen Stand haben musste, das war selbstverständlich, wie die Verteilung der Kräfte nun einmal war: links, da doch von rechts und mit allen Mitteln angegriffen wurde. Aber auch, dass er zu Schaden kommen musste, war unvermeidlich.“ Auch Olden ’kam zu Schaden’. Das Schiff, das ihn in die USA bringen sollte, wurde 1940 von einem deutschen U-Boot auf hoher See torpediert. Alle Menschen an Bord, darunter Olden und seine Frau, kamen ums Leben.

Zu diesem Zeitpunkt war Hans Litten schon mehr als zwei Jahre tot. Er hatte sich am 5. Februar 1938 im Konzentrationslager Dachau das Leben genommen.

Oldens Skizze, sein Vorwort zu dem von Littens Mutter Irmgard verfassten Buch „Eine Mutter kämpft gegen Hitler“ benennt vieles, worin sich engagierte Anwältinnen und Anwälte wiederfinden können: Ein ausgeprägter um nicht zu sagen rücksichtsloser Gerechtigkeitssinn, Präzision bei der Suche nach juristisch verwertbarer Wahrheit in der mündlichen Verhandlung, profunde Kenntnisse des Prozessrechts, der Glaube an die Durchsetzungsfähigkeit des besseren Arguments und der Wunsch, als Rechtskundiger den Schwachen beizustehen. Auch wenn diese Beweggründe im Laufe eines Berufslebens immer wieder starken Anfechtungen ausgesetzt sind, bleiben sie für engagierte Anwältinnen und Anwälte unerlässlich.

Litten ist wohl auch deswegen heute noch für eine politisch engagierte Anwaltschaft so faszinierend, weil er sich nie vor den propagandistischen Karren seiner Auftraggeber spannen ließ. Er war widerständig in den eigenen Reihen. Annette Wilmes hat geschrieben: „Hans Litten ist für seine Überzeugung in den Tod gegangen, für seine Überzeugung als Anwalt.“ Immer wieder kam es zu heftigen Auseinandersetzungen mit Funktionären der KPD, immer hielt die Rote Hilfe dagegen. Littens Jugendfreund Max Fürst schrieb: „Er wollte nicht Märtyrer produzieren, sondern Freisprüche erkämpfen.“ Das mutet sehr modern an, wenn man weiß, welche Begehrlichkeiten ein Strafprozess und seine Möglichkeiten, ihn zu Zwecken der Agitation zu nutzen, bisweilen wecken.

Für Litten brachte seine Entscheidung für ein engagiertes Berufsleben, eine profession engagée, zunächst Bedrohungen und berufsrechtliche Schikanen, später Haft und fortgesetzte Misshandlungen, denen er sich durch seinen Suizid entzog.

Von seiner Festnahme im Februar 1933 bis zu seinem Tod verbrachte Litten mehr Zeit in Gefängnissen, Konzentrationslagern und Krankenhäusern als er vorher als Rechtsanwalts tätig gewesen war. Aber diese nur viereinhalb Jahre haben ihre Wirkung hinterlassen.

Litten machte keinen Hehl daraus, dass er die Berliner Strafjustiz jener Jahre für einen Filialbetrieb des Klassenkampfs von oben hielt. Mindestens einmal wurde er wegen seiner beißenden Kritik an dem Verhalten von Richtern und Staatsanwälten mit einem Ehrengerichtsverfahren belangt. In seinem letzten großen Prozess, dem Felsenecke-Prozess im zweiten Halbjahr 1932 wurde er als Wahlverteidiger ausgeschlossen als er verlangte, man müsse feststellen, ob hier überhaupt nach der Strafprozessordnung verhandelt werde. Das bezog sich auf die ansatzweise rechtsfreie Situation nach dem Preußenschlag im Juli 1932.

Seine Konfliktfreudigkeit und sein Gespür für Zuspitzungen, machten ihn zum beliebten Redner auf politischen Versammlungen und zum erfolgreichen Spendensammler für die Rote Hilfe. Er wurde prominent und für die extreme Rechte zu einer wandelnden Provokation.

Ein Beispiel für Littens Durchsetzungsfähigkeit und Akribie finden wir im Frühjahr 1931. Am 19. April schreibt er an seine Eltern: „Ich sitze seit Ostern fest in einem Prozess gegen Nationalsozialisten (wegen versuchten Totschlags) in dem ich die verletzten Arbeiter als Nebenkläger vertrete. Staatsanwalt ist „Stanismaus“ Stenig, mit dem ich im vorhergehenden Prozess der gleichen Serie großen Krach gehabt habe. (Ich hatte mich in letzter Minute nach Stenigs Plädoyer als Nebenkläger mit der Erklärung angeschlossen, daß seine milden Anträge in den betreffenden Kreisen als Anreiz zu weiteren Morden aufgefasst worden seien. Erfolg! Wiedereintritt in die Beweisaufnahme, Stenig erhöht seine Anträge, das Gericht geht auch über die erhöhten Anträge hinaus.) Er bemüht sich infolgedessen jetzt sehr, ebenso scharf zu sein wie ich und verfolgt bereitwiligst alle Spuren, an die ich mit meiner privaten Ermittlungstätigkeit nicht herankomme. Ganz wohl ist ihm bei seiner Rolle bestimmt nicht. Ich habe einen Antrag auf Ladung von Hitler und Stennes gestellt, den das Gericht wahrscheinlich nicht wird ablehnen können.“

Das Gericht konnte nicht. Hitler wurde als Zeuge geladen und von Litten vernommen. Litten scheiterte zwar mit seinem Vorhaben, das Gericht durch die Einvernahme des Zeugen Hitler davon zu überzeugen, dass die gewalttätigen Attacken durch Rollkommandos der SA bewusste Strategie der NSDAP waren. Die Angehörigen des SA-Sturms 33, die den Eden-Palast, ein von Linken frequentiertes Tanzlokal, attackiert hatten, wurden aber zu hohen Haftstrafen verurteilt. In der mehrstündigen Vernehmung entlarvte Litten Hitlers Schutzbehauptungen und Notlügen. SA stehe für Sportabteilung, hat der Zeuge unter anderem gesagt, als ihn Litten immer wieder in Widersprüche und Ausflüchte trieb.

Spätestens mit der öffentlichen Demütigung Hitlers wurde er für die NSDAP und ihr lokales Berliner Blatt „Der Angriff“ zum Hassobjekt und Ziel pausenloser Attacken. „Judenjunge Litten“, „Anarchist Litten darf noch immer auftreten“ und  „Wie lange darf das Kommunistenschwein Litten noch deutsche Volksgenossen beleidigen“ hießen einschlägige Überschriften.

Die einpeitschende Publizistik zeigte Wirkung. Max Fürst erinnert sich an wenigstens einen versuchten Mordanschlag aus der Zeit vor 1933. In den letzten Monaten vor seiner Festnahme konnte Litten nur noch unter Polizeischutz in der Öffentlichkeit auftreten. Hitler persönlich, so schrieb Irmgard Litten in ihrem Buch, soll verhindert haben, dass ihr Sohn wieder auf freien Fuß kam.

Nach der Festnahme unmittelbar nach dem Reichstagsbrand begann Littens Odyssee durch Lager und Gefängnisse. Zunächst kam er wie die gesamte politische Linke Berlins, nach Spandau ins Polizeigefängnis und blieb „als gefährlicher kommunistischer Rädelsführer“ auf Dauer in Haft.

Von Spandau kam er erst in das Emslandlager Esterwegen, später in das KZ Lichtenburg. Dieses KZ befand sich in Prettin in der Nähe der Elbe in einem ehemaligen kurfürstlich-sächsischen Schloss. In der dortigen Wachmannschaft befanden sich Angehörige des SA-Sturms 33, zu deren Verurteilung Litten im Eden-Palast-Prozess zwei Jahre zuvor wesentlich beigetragen hatte. Sie erinnerten sich an den prominenten Vorkämpfer auf Seiten der Linken und misshandelten Litten so schwer, dass er danach mehrere Monate im Gefängniskrankenhaus in Moabit verbrachte. Aus dieser Zeit, so seine Mutter, stammten auch seine ersten Selbstmordversuche. Bis zu seinem Tod war Litten immer wieder schlimmster Gewalt ausgesetzt. Als seiner Mutter gestattet wurde, in Dachau den Leichnam ihres Sohnes zu sehen, warf sie trotz eines ausdrücklichen Verbots einen Blick unter das Laken und konnte die frischen Spuren der Misshandlungen sehen, die Litten unmittelbar vor seinem Tod zugefügt worden waren.

Drei Aspekte erscheinen mir wichtig, wenn wir uns die Frage nach der Bedeutung Hans Littens hier und heute stellen. Erstens: Littens Verfolgungsgeschichte war kein Einzelfall. Auch wenn er prominent war und auch wenn er eine direkte Auseinandersetzung mit ihnen hatte: Den Nationalsozialisten ging es um die Zerstörung des alten Rechtssystems in seiner Gesamtheit und die Beseitigung seiner demokratischen Protagonisten. In Chemnitz wurde der Rechtsanwalt Arthur Weiner am 10. April 1933 verschleppt und kurz darauf ermordet aufgefunden. Mit dem Gesetz über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft vom 7. April 1933 verloren Hunderte von Anwälten ihre Zulassung und berufliche Existenz. Der wichtigste Strafverteidiger dieser Epoche, Max Alsberg, war auch davon betroffen. Er nahm sich im Exil in der Tschechoslowakei das Leben. Das Denkmal im Innenhof des Deutschen Anwaltvereins erinnert an über 700 Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die in der NS-Zeit ihr Leben verloren.

Und nicht nur Anwälte wurden Opfer des Terrors. 1939 kam der österreichische Staatsanwalt Karl Tuppy ins KZ Sachsenhausen. Er hatte 1934 die Anklage gegen die nationalsozialistischen Mörder des Reichskanzlers Dollfuß vertreten, die beide hingerichtet wurden. In Sachsenhausen nahmen Angehörige der Lager-SS ihn so unter die Stiefel, dass er an seinen inneren Verletzungen verblutete. Es mag merkwürdig anmuten, an dieser Stelle einen Staatsanwalt zu erwähnen. Aber Litten war beinahe so oft Nebenklagevertreter wie er Verteidiger war. Seine Mandantschaft wurde durch die Rechtsordnung der Weimarer Republik nur unvollkommen gegen den Terror von rechts und polizeiliche Gewalt geschützt. Und unvoreingenommene und couragierte Ermittler hätten damals ebenso Not getan wie heute, da Polizei und Geheimdienste jahrelang blind waren für die Motive des NSU, da heute antifaschistisches Engagement in manchen Bundesländern wie eine Straftat behandelt wird.

Zweitens sollten wir den großen persönlichen Mut Littens und seine Verfolgungsgeschichte nicht als empirisch verwendbaren Vergleichsmaßstab begreifen, sondern als zu erinnernde Erfahrung. Es ist müßig, sich die Frage zu stellen, ob die heutige Verfolgungssituation von Anwältinnen und Anwälten in Spanien und der Türkei, in Usbekistan und im Irak genauso gefährlich ist oder weniger gefährlich als die von Litten, ob es mehr oder weniger Zivilcourage braucht, ob der Verfolgungsapparat heute ausgeklügelter ist oder weniger brutal. Der Nationalsozialismus ist ein schlechter Vergleichsmaßstab, weil seine Gewalttätigkeit so unglaublich monströs war. Es geht um die Spezifik der jeweiligen Verfolgungspraxis und damit auch um ein Verständnis des jeweiligen Rechtssystems in den betroffenen Ländern: Wie es sein sollte, wie es sein könnte und wie es missbraucht wird. Dies gilt es bewußt zu machen, vor allem in den juristischen Berufen. Die Berliner Anwaltschaft des Jahres 1932 wusste das. Zum Vorwurf gegen Litten, im Felsenecke-Prozess widerrechtlich eigenständige Ermittlungen durchgeführt zu haben, nahm sie klar Stellung. In einem Zeitungsbericht vom November 1932 heißt es: „Die Rechtsanwaltskammer äußerte hierzu u.a., dass entgegen der Ansicht des Gerichts ein Verteidiger im Stadium der Hauptverhandlungen Ermittlungen anstellen darf und es im Interesse des Mandanten das unerlässliche Recht des Verteidigers ist, das erforderliche Beweismittel herbeizuschaffen.“

Drittens: Die Verfolgung von Anwältinnen und Anwälten in anderen Ländern erleben wir als Zeitgenossen. Als privilegierte Zeitgenossen, denn die Situation von Anwältinnen und Anwälten in Deutschland ist heute zwar nicht optimal, das ist sie nie, aber dennoch geprägt von vollständiger Sicherheit und einem hohen gesellschaftlichen Ansehen. Niemand muss um sein Leben fürchten, die anwaltlichen Berufsorganisationen sind respektierte Ansprechpartner für Politik und die Mit- und Gegenspieler in der Justiz.

Littens Mut und sein Leidensweg, so sehr sie heute aufrütteln, mahnen oder anspornen, sind schon lange zu Geschichte geworden, unabänderlich und fern. Die Aufgabe, die Verfolgung von Rechtsbeiständen in anderen Ländern zu bekämpfen, stellt sich mit höchster Dringlichkeit. Heute, morgen, solange wie erforderlich.

Hannah Arendt hat zum Zusammenhang von historischer Forschung und politischer Arbeit einmal gesagt: Es kommt darauf an, ganz gegenwärtig zu sein. In diesem Sinne sollten wir uns an Litten erinnern, seiner gedenken und stetig daran arbeiten, dass der Anwaltsberuf für niemanden mit Diskriminierung oder Gefahr für Leib und Leben verbunden ist. Das Recht, Rechte zu haben, das Recht, ein Mensch zu sein, steht und fällt mit der Sicherheit und Selbstverständlichkeit unbehinderter anwaltlicher Tätigkeit.

Ralf Oberndörfer ist freiberuflicher Rechtshistoriker in Berlin. Er leitet regelmäßig Seminare zur Anwaltsgeschichte im Rahmen der Referendarausbildung beim Kammergericht.

Anmerkungen:

Hannah Arendt diskutiert das Recht, Rechte zu haben im 9. Kapitel von: Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft, München 1986, S. 422-470

Bertolt Brecht: Flüchtlingsgespräche, Frankfurt/M. 2000 (erstmals 1961)

Der deutscher Text der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte findet sich auf der Website des Office of the High Commissioner for Human Rights der Vereinten Nationen: http://www.ohchr.org/en/udhr/pages/language.aspx?langid=ger

Das Porträt Hans Littens von Rudolf Olden findet sich im Vorwort zu Irmgard Littens Buch: Eine Mutter kämpft gegen Hitler, Frankfurt/Main 1984, S. 5-7 und S. 9. Das Buch erschien 1940 zunächst auf Englisch unter dem Titel „A Mother Fights Hitler“. Die erste Ausgabe auf Deutsch erschien 1947 im Greifenverlag in Rudolstadt.

Informationen zu Littens Familienhintergrund und zum Felseneckprozess bei Gerhard Baatz: Ein Jurist aus Halle am Kammergericht: Hans Litten (1903 – 1938, in: Armin Höland /Heiner Lück (Hrsg.): Juristenkarrieren in der preußischen Provinz Sachsen (1919 – 1945). Lebenswege und Wirkungen, Halle/Saale 2004 S. 81 – 90

Das Zitat von Annette Wilmes findet sich in ihrem Beitrag: Anwalt für das Recht. Zum 100. Geburtstag von Hans Litten, in: BRAK Magazin 2003, Heft 2, S. 14

Littens Verhältnis zur KPD skizziert Max Fürst in seinem Buch: Gefilte Fisch. Eine Jugend in Königsberg, München 1973, S. 206

Ein Teil von Littens Nachlass findet sich im Bundesarchiv in Berlin-Lichterfelde unter der Signatur SAPMO NY 4011. Band 4 enthält Briefe an die Eltern, Band 7 ein Gedächtnisprotokoll von der Vernehmung Hitlers durch Litten, entstanden sehr wahrscheinlich nach dem 30. Januar 1933. Dort gibt es auch Hinweise auf die Schmähungen gegen Litten.

Zur Vernehmung Hitlers durch Litten ausführlich Carlheinz von Brück, Ein Mann, der Hitler in die Enge trieb, Berlin (DDR) 1975. Fotos aus diesem Prozess finden sich in dem Buch von Uwe Schaper (Hg.): Leo Rosenthal, Berlin 2011. Rosenthal war Gerichtsfotograf für den „Vorwärts“ in Berlin.

Über den Weg Littens durch die Gefängnisse und Konzentrationslager berichtet Irmgard Litten: Eine Mutter kämpft gegen Hitler. Der Bericht über den misshandelten Leichnam ihres Sohnes in Dachau findet sich auf S. 233-234

Der Hinweis auf den in Chemnitz ermordeten Rechtsanwalt Arthur Weiner findet sich bei Jens Kassner: Spurensuche Chemnitz. Thematischer Stadtplan 1919-1945, S. 65, http://www.jens-kassner.de/

Zum Denkmal „Anwälte erinnern“ im Innenhof des Deutschen Anwalt-Vereins Nicolas Lührig: Anwaltschaft erinnert mit Mahnmal an Opfer des Nationalsozialismus, in: AnwBl 4/2007, S. 270-271

Zu Max Alsberg Jürgen Taschke (Hrsg.); Max Alsberg – Ausgewählte Schriften, Baden-Baden 1992

Die Ermordung des österreichischen Staatsanwalts Karl Tuppy am 15. November 1939 wird beschrieben im Urteil des Landgerichts Bonn gegen die beiden SS-Unterführer Gustav Sorge und Wilhelm Schubert vom 6. Februar 1959 (LG Bonn, 8 Ks 1/58), in: Sammlung Rüter,  Nr. 473, dort S. 473 -60 bis -63

In dem Satz „Es kommt darauf an, ganz gegenwärtig zu sein“ bezieht sich Hannah Arendt auf Karl Jaspers, Von der Wahrheit, München 1983, S. 25

Rolf Becker - Lesung zum 75. Todestag von Hans Litten

Rosen auf den Weg gestreut

Ihr müßt sie lieb und nett behandeln,

erschreckt sie nicht – sie sind so zart!

Ihr müßt mit Palmen sie umwandeln,

getreulich ihrer Eigenart!

Pfeift euerm Hunde, wenn er kläfft –:

Küßt die Faschisten, wo ihr sie trefft!

Wenn sie in ihren Sälen hetzen,

sagt: »Ja und Amen – aber gern!

Hier habt ihr mich – schlagt mich in Fetzen!«

Und prügeln sie, so lobt den Herrn.

Denn Prügeln ist doch ihr Geschäft!

Küßt die Faschisten, wo ihr sie trefft.

Und schießen sie –: du lieber Himmel,

schätzt ihr das Leben so hoch ein?

Das ist ein Pazifisten-Fimmel!

Wer möchte nicht gern Opfer sein?

Nennt sie: die süßen Schnuckerchen,

gebt ihnen Bonbons und Zuckerchen …

Und verspürt ihr auch

in euerm Bauch

den Hitler-Dolch, tief, bis zum Heft –:

Küßt die Faschisten, küßt die Faschisten,

küßt die Faschisten, wo ihr sie trefft –!

Theobald Tiger

Die Weltbühne, 31.03.1931, Nr. 13, S. 452.

Rolf Becker spricht Rilke

Rainer Maria Rilke – Archaischer Torso Apollos

Wir kannten nicht sein unerhörtes Haupt,
darin die Augenäpfel reiften. Aber
sein Torso glüht noch wie ein Kandelaber,
in dem sein Schauen, nur zurückgeschraubt,

sich hält und glänzt. Sonst könnte nicht der Bug
der Brust dich blenden, und im leisen Drehen
der Lenden könnte nicht ein Lächeln gehen
zu jener Mitte, die die Zeugung trug.

Sonst stünde dieser Stein entstellt und kurz
unter der Schultern durchsichtigem Sturz
und flimmerte nicht so wie Raubtierfelle;

und bräche nicht aus allen seinen Rändern
aus wie ein Stern: denn da ist keine Stelle,
die dich nicht sieht. Du mußt dein Leben ändern.

Vor 100 Jahren veröffentlichte der Rechts- und Sozialexperte der sozialdemokratischen Reichstagsfraktion Arthur Stadthagen (1857-1917) in Karl Kautskys Wochenschrift „Die Neue Zeit“ einen Aufsatz mit dem Titel „Gegen Koalitionsrecht und Arbeiterschutz“. Er erschien in Heft 17 des Jahrgangs 1913[1] Mögen die von Stadthagen angeführten Inhalte zwar der Vergangenheit angehören, so deckte er dennoch in seiner Analyse zentrale Mechanismen auf, mit denen die Konservativen und Privilegierten immer wieder versuchten, geltendes Recht einseitig zum eigenen Nutzen  zur Anwendung zu bringen bzw. durch konkurrierende Gesetzgebungen Ausnahmerechte im eigenen Interesse zu schaffen. Die Auseinandersetzungen um die Abgabenbefreiung großer Konzerne im Rahmen des heutigen „Erneuerbare-Energien-Gesetzes“ (EEG) und die damit verbundene Umverteilung zu Lasten der Normalverbraucher lassen erkennen, dass sich im Grunde nicht allzu viel geändert hat. Die in den Grundauffassungen und Verfassungen bürgerlicher Gesellschaften garantierte Rechtsgleichheit der Individuen, kodifiziert in den Grundrechten, wird im Bereich kollektiver Rechte oder in wichtigen Gesetzesvorschriften konterkariert, so dass die Mächtigen und Besitzenden ihre Interessen zuallererst gesichert wissen dürfen. Neben der Energieabgabe sollten wir hier ruhig auch einmal an die „Mövenpick-Steuer“, also für die von der FDP durchgesetzte Senkung der Umsatzsteuer für das Hotel.- und Beherbergungsgewerbe im „Wachstumsbeschleunigungsgesetz“ vom Dezember 2009[2] oder an diverse steuerliche Begünstigungen wie die abgeschaffte Vermögenssteuer bzw. an die handzahme Erbschaftssteuer[3] denken.

Doch zurück zum historischen Vorbild. Arthur Stadthagen setzte sich vor einhundert Jahren mit dem Kampf um ein für die Arbeiterklasse hinreichendes Koalitionsrecht auseinander. Ausgehend von den Erfahrungen der Arbeiterbewegung mit dem schrankenlosen „Manchester-Kapitalismus“[4] in den industrialisierten Staaten des 19. Jahrhunderts schrieb er über das Prinzip des von ihm mitentwickelten Arbeitsrechts: „Arbeiterschutzgesetze sind für das industrielle und ländliche Proletariat erforderlich, um zu verhindern, daß die Befriedigung der wirtschaftlichen Bedürfnisse, die Gleichberechtigung und die Gesundheit der Arbeiter beeinträchtigt werden.“ (Stadthagen, S. 585) Übertragen auf die Gegenwart weist dieses Postulat bereits damit nicht nur auf ökonomisch, sondern auch rechtlich zwingende Arbeiterschutzmaßnahmen hin: Will man die Befriedigung der Bedürfnisse der abhängig Beschäftigten sichern, so führt kein Weg an einem flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohn vorbei. Ebenso wenig entspricht eine Spaltung von Belegschaften in besser bezahlte Stammbelegschaften einerseits und „Niedriglöhnern“ von Leiharbeitsfirmen andererseits dem von Stadthagen formulierten, damals völlig unstrittigen sozialdemokratischen Rechtsverständnis der Gleichberechtigung, hier allein schon innerhalb der Belegschaft eines Betriebes. Unter dem Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes sind ebenfalls Zweifel an der Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre erlaubt, verlängert dieses Gesetz doch entweder die Lebensarbeitszeit oder die Dauer der Arbeitslosigkeit und mindert nach den bestehenden Bestimmungen zugleich die wirtschaftliche Bedürfnisbefriedigung. Die Sozialdemokratie hatte, auch diesen Hinweis auf  die Wandlung ihrer sozialpolitischen Grundpositionen muss sie ertragen,  noch vor rund 100 Jahren die Rente mit 60 Lebensjahren gefordert. Heute denkt man im Frankreich des sozialistischen Präsidenten Hollande über deren Wiedereinführung nach.[5] Auch zahlreiche Bestimmungen und Ausführungsvorschriften der „Hartz-Gesetze“ dürften kaum den sozialdemokratischen Rechtsgrundsätzen und den Vorstellungen von sozialer Demokratie von 1913 genügen.

Die damalige Rechtslage bewertend kam Stadthagen zu einem vernichtenden Urteil über die  Realität des Gleichheitsversprechens der bürgerlichen Gesellschaft: „Dringend erforderlich ist ein einheitliches, alle Arbeiterkategorien umfassendes Arbeiterrecht. Buntscheckigste Mannigfaltigkeit herrscht auf diesem Gebiet. Die verschiedenartigsten Gesetze sind für die Arbeitsverhältnisse maßgebend. Voneinander abweichende Reichsgesetze regeln die Rechte der Gewerbegehilfen, der Binnenschiffer, der Privatangestellten und der Landarbeiter. Daneben bestehen landesgesetzliche Vorschriften für Bergarbeiter und eine schier unübersehbare Fülle von Gesindeordnungen in den 26 verschiedenen deutschen Vaterländern. Die winzigen, für gewerbliche Arbeiter und Handlungsgehilfen errungenen Arbeiterschutzvorschriften  sind durch Ausnahmevorschriften vielfach durchlöchert“. (Ebd., S. 585)

Und so wurden im Kampf um ein besseres Arbeiterrecht die Sozialisten  in der Zeit des Kaiserreiches  nicht müde, jede noch so kleine Verbesserung anzusprechen und in den Gesetzgebungsprozess einzubringen. Nicht immer mit Erfolg, jedoch mit großer öffentlicher Resonanz in ihrer Anhängerschaft, so dass sich oft auf Umwegen und mit zeitlichem Verzug doch so manche Besserstellung erstreiten ließ. Die „Gewerbeordnung“ wurde mehrmals novelliert, zuletzt 1908. In sie fanden nach und nach Maßnahmen zur Verbesserung des Arbeitsschutzes Eingang, so neben der Einschränkung der Kinderarbeit auch ein Verbot der Nachtarbeit für Frauen, eine Arbeitszeitregelung von höchstens zehn Stunden für Jugendliche und Frauen an Werktagen, für Frauen an Wochenend- und Feiertagen von maximal acht Stunden, ein Mutterschutz von acht Wochen. Für Männer galt in der Regel ein Zehn- bis Elfstunden-Arbeitstag, der bis 1914 auf neuneinhalb Stunden sank.[6] Doch erst die Weimarer Republik schuf die Basis für ein seinen Namen verdienendes Arbeitsrecht, verbunden mit den Namen von Hugo Sinzheimer oder Heinz Potthoff.

Systematisch betrachtet waren vor einhundert Jahren die Ausnahmetatbestände und die damit verbundene Rechtsunübersichtlichkeit Produkte der wirtschaftlichen und politischen Macht der besitzenden Klassen und ihrer Interessenverbände. So gedachten sich jene vor der fordernden und erstarkenden Arbeiterbewegung zu schützen  und ihre Privilegien zu behaupten. Heute bietet sich und genau das umgekehrte Bild: Die seit dem Ende des Systemwettbewerbs und dem Beginn der Dominanz der neoliberalen Wettbewerbs- und Entsolidarisierungsideologie gewachsene Macht der Reichen und Privilegierten drängt auf die Schaffung von Ausnahmerecht, siehe das EEG. Und da passt es nur allzu gut ins Bild, wenn angesichts des „EU-Fiskalpaktes“ der EZB-Chef Mario Draghi das „Ende des europäischen Sozialmodells“ ausruft.[7]

Subkutaner als um 1900 verlaufen die heutigen Angriffe auf das Koalitionsrecht der Beschäftigten. Standen das das Stehen von Streikposten, das Überzeugen von Schwankenden, die Agitation für gewerkschaftliche Aktionen unter dem Damoklesschwert des Strafrechts, so befassen sich heute zahlreiche Anwaltskanzleien mit der Interpretation des Arbeitsrechts im Interesse der Arbeitgeber. Das geltende Arbeitsrecht wird in die Richtung hin ausgequetscht, dass es gelingt, Betriebsräte loszuwerden, missliebige Mitarbeiter zu entlassen, Arbeitszeit- und Arbeitsschutzbestimmungen auszuhebeln, dass es nur so kracht. Günter Wallraff berichtete darüber im Ergebnis seiner im Selbstversuch ermittelten Enthüllungen.[8] Und wo das Recht nicht weit genug über die Schmerzgrenze hinaus gedehnt oder gebeugt werden kann, bis es quietscht, hilft notfalls auch Mobbing weiter, wie Wallraff dokumentiert. Im Endeffekt aber ist Stadthagens Feststellung noch immer gültig: „Den Arbeitern soll auch der Weg der Selbsthilfe verrammelt“ werden, auch wenn das Koalitionsrecht als solches nicht zur Disposition steht. (Ebd., S. 586)

Doch auch das scheinbare Unangetastetbleiben eines Rechts an sich entpuppt sich keineswegs als eine neue Variante herrschaftlichen Umgangs mit bestehenden Grundrechten. So referierte Stadthagen die Position des Staatssekretärs des Rechtsamts des Innern Dr. Delbrück zum Koalitionsrecht wie folgt: „Nein, das Koalitionsrecht soll dem Wortlaut nach erhalten bleiben. Aber der Arbeitgeber soll berechtigt sein, den Arbeiter die Ausübung des Koalitionsrechtes zu untersagen.“ (Ebd., S. 587) Schon damals galt das Prinzip, so warf Stadthagen dem Staatssekretär vor, „durch angeblich staatsrechtliche, juristische und historische Erörterungen (…) das  Koalitionsrecht, dieses Grundrecht der Arbeiter, zum Spielball der wirtschaftlich Mächtigeren“ zu machen. (Ebd.)

Stadthagen hob aus dezidiert sozialistischer Perspektive die Bedeutung des Koalitionsrechtes hervor: „Durch das Koalitionsrecht kommt der Arbeiter erst in dieselbe Lage wie jeder andere Warenverkäufer. Koalitionsbeschränkungen gefährden bei der Untrennbarkeit der Ware „Arbeitskraft“ von der Person ihres Eigentümers die persönliche Freiheit des sozial abhängigen Arbeiters. Das Koalitionsrecht der Arbeiter ist ein Kampfmittel im Kampfe gegen die ökonomische Hörigkeit der Arbeiter.“ (Ebd., S. 588) Jeder Angriff auf die Tätigkeit von Betriebs- und Personalräten, aber auch jedwede Bespitzelung von Arbeitskräften, der stets eine Disziplinierung oder die Entlassung auf dem Fuße folgt, ist ein solcher Angriff auf die nur kollektiv gewährleistete Freiheit eines abhängig Beschäftigten. Jede Spaltung von Belegschaften in Stammbelegschaften einerseits und Leiharbeitskräfte andererseits, jegliche Disziplinierung durch das Hartz-IV-Sanktionsregime, jede Kujonierung von Arbeitskräften und deren Vertretungen folgt damals wie heute der Logik, der „Arbeiter solle „Untergebener“ des Arbeitgebers sein“. (Ebd., S. 589) Man kann also trefflich mutmaßen, ob die gegenwärtige Realität des Arbeits- und Sozialrechts nicht eine den Worten von Bundeskanzlerin Merkel entsprechende Ausprägung der „marktkonformen Demokratie“ im Sinne der Über- und Unterordnung auszuprägen droht. Die heilige Kuh der „Wettbewerbsfähigkeit“ legt dies durchaus nahe. Vielleicht sei deshalb mit Stadthagen an einen Ausspruch des alles andere als marxistischen Historikers Heinrich von Treitschke erinnert, der „über das System schmutziger Geldgier der französischen Bourgeoisie“ in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts meinte: „Als diese in gehässigen Klassenkämpfen verbildete Bourgeoisie die Zügel des Staates in die Hände nahm, da begann ein Regiment ständiger Selbstsucht, das manche Sünde des französischen Sozialismus entschuldigt…Frohlockend nennen die Fabrikanten und Kaufleute in der Kammer sich selber Feudalherren der neuen Gesellschaft. Für das Elend des kleinen Mannes  hat die Staatsgewalt kein Auge. Er muß zusehen, wie ihm die unentbehrlichsten Waren verteuert werden durch Schutzzölle, deren Ertrag in die Taschen der Unternehmer wandert, und wird durch parteiische Gesetze verhindert, mit vereinten Kräften seine gerechten Ansprüche auf höheren Lohn durchzusetzen.“ (Ebd., S. 590)

Doch gilt dies heutzutage nicht nur für Fragen wie den Mindestlohn, eine armutsfeste Rente oder für das EEG. Überall drängen die Mächtigen und Besitzenden auf neue Ausnahmetatbestände und Privilegien. Mit dem EEG und den Einspeisevergütungen konnten die großen Konzerne zeitweilig in ihre Schranken gewiesen werden. Damit bei diesem Gesetz und bei vielen anderen Gesetzen das Recht seinen Namen auch verdient, müssen die 99 Prozent des Volkes, denen diese Privilegien vorenthalten bleiben sollen, den Fehdehandschuh aufnehmen!

Oktober 2012

[2] Zum Wachstumsbeschleunigungsgesetz siehe http://www.buzer.de/gesetz/9167/a165519.htm, Zugriff am 24.10.2012

[3] Zum Erbschaftssteuer- und Schenkungsgesetz siehe http://www.gesetze-im-internet.de/erbstg_1974/index.html,

Zugriff ebendann

[4] Friedrich Engels, Zur Lage der arbeitenden Klassen in England, MEW 2, Band 2, Berlin(DDR) 1957, S. 225ff

[5] http://www.handelsblatt.com/politik/international/rente-mit-60-hollande-loest-sein-erstes-versprechen-ein/6719162.html, Zugriff am 25. 10.2012

[6] Arthur Stadthagen,  Die Novelle zur Gewerbeordnung vom Dezember 1908, Stuttgart 1909

[7] http://www.presseurop.eu/de/content/article/1555691-draghi-traegt-europas-sozialmodell-zu-grabe, Zugriff ebendann

[8] Günter Wallraff, Aus der schönen neuen Welt, Expeditionen ins Landesinnere, Köln 2009

Richter i.R., Vorstandsmitglied der deutschen Sektion von IALANA

Seit Oktober 2011 diskutiert Israel offen einen möglichen Angriff auf iranische Atomanlagen. Ministerpräsident Benjamin Netanjahu und Verteidigungsminister Ehud Barak versuchen laut Presseberichten im israelischen Kabinett Zustimmung für ein militärisches Vorgehen zu gewinnen.[1] Grundlage ist die Befürchtung, Iran könnte in nächster Zeit zum Bau von Atomwaffen in der Lage sein. Die Drohungen aus Israel sind ernst zu nehmen. Denn die israelische Luftwaffe hat bereits in zwei Fällen eigenmächtig Atomanlagen in Nachbarstaaten bombardiert und zerstört: 1981 den von Franzosen gebauten irakischen Reaktor in der Nähe von Bagdad und 2007 eine syrische Atomanlage. Der nächste Angriff könnte einen Flächenbrand auslösen.

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Für das Verständnis der Zuspitzung des Konfliktes ist ein kurzer Blick auf die lange Geschichte der Einmischung des Westens in die inneren Angelegenheiten Irans hilfreich.[2] Es ging vor allem um die persischen Bodenschätze, für die zunächst 1872 die Briten und 1900 die Russen Konzessionen und Zollrechte erhielten. 1953 kam die USA dazu, mit deren Hilfe dem persischen Militär ein Staatsstreich gegen die demokratische Mossadeq-Regierung gelang. Diese hatte zuvor die Erdölindustrie Irans verstaatlicht.

Der Schah schloss Militärabkommen mit den USA. Seine gescheiterte Bodenreform führte zur Verarmung und zur Abhängigkeit vor allem von us-amerikanischen Lebensmittelkonzernen. Unter der Führung des Ayatollahs Khomeini kam es schon 1963 zu Massenaufständen und schließlich 1978 zur islamischen Revolution. Im März 1979 wurde die islamische Republik gegründet, deren erster Akt die Verstaatlichung der Erdölindustrie war. Die USA betrachtet die islamische Revolution als Affront gegen ihre globale Vormachtstellung und ihre Interessen in der Golfregion. Ein Regimewechsel im Iran zählt zu ihren erklärten Zielen.

I

Die IAEO

Die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO, englisch „International Atomic Energy Agency“ – IAEA) wurde 1957 zur Förderung der friedlichen Nutzung von Kernenergie von einer Allianz von Staaten gegründet.[3] Vorausgegangen war eine „Atoms for Peace“-Werbekampagne, die US-Präsident Dwight Eisenhauer mit einer Ansprache im Jahre 1953 ins Leben gerufen hatte. Haupttätigkeitsfeld der IAEO wurde die Forschung, Entwicklung und die praktische Anwendung sowie die Vermittlung von Kenntnissen und Materialien zur friedlichen Nutzung der Atomenergie unter Bedingungen, die eine weitere Verbreitung von Kernwaffen ausschließen sollten.[4] Vermutlich war den Gründern der IAEO die Widersprüchlichkeit der Aufgaben nicht bewusst.

Durch den Nichtverbreitungsvertrag (auch Atomwaffensperrvertrag, engl. Non-Proliferation-Treaty – NPT) vom 1.7.1968 erhielt die IAEO wichtige Kontrollbefugnisse über die nuklearen Aktivitäten der Vertragsstaaten. Die IAEO hat de facto den Status einer Sonderorganisation der UN, obwohl das Abkommen nicht nach Maßgabe von Art. 57, 63 UN-Charta geschlossen wurde.[5] Die IAEO übersendet der UN-Generalversammlung die jährlichen Tätigkeitsberichte und ist dem Sicherheitsrat unmittelbar zugeordnet.[6] Organe der IAEO sind der Gouverneursrat, dem 35 Mitglieder angehören (22 gewählt, 13 entsandt von den in der Atomtechnik am meisten fortgeschrittenen Staaten), die Generalkonferenz, der jedes Mitglied angehört, und das Sekretariat mit dem Generaldirektor. Die IAEO hat inzwischen 152 Mitgliedstaaten.

Nach dem NPT ist es Aufgabe der IAEO, durch die Vereinbarung von Sicherungsmaßnahmen (safeguards) mit allen Nichtatomwaffenstaaten sicherzustellen, dass aus deklarierten Nuklearaktivitäten kein spaltbares Material für die Herstellung von Atomwaffen abgezweigt wird. Der gesamte Spaltstofffluss in den Mitgliedsstaaten wird den IAEO-Kontrollen unterworfen.

Nur die Nichtatomwaffenstaaten unter den NPT-Mitgliedstaaten sind nach Art. III NPT zum Abschluss von Safeguard-Abkommen mit der IAEO verpflichtet. Diese Abkommen berechtigen die IAEO zur Kontrolle von Nuklearanlagen, zu der Überprüfung von technischen Sicherungsanlagen und der Überprüfung von Büchern und Berichten über den Brennkreislauf in den Nuklearanlagen. Die Safeguard-Abkommen regeln Aufzeichnungs- und Berichtspflichten der Staaten gegenüber der IAEO. Jedoch sind die Überwachungs- und Inspektionsrechte der IAEO sehr schwach: So dürfen die Inspektionen nur an vorher festgelegten Orten und grundsätzlich nur nach Vorankündigung durchgeführt werden. Nur der ordnungsgemäße Gebrauch friedlicher Nutzung wird überwacht. Konkreten Hinweisen auf eine militärische Nutzung kann die IAEO nicht nachgehen. Denn bis 1997 konnte die IAEO nur den Spaltstoffkreislauf der Mitgliedstaaten inspizieren. Atomtechnologien, die eine selbständige Herstellung von Spaltstoffen ermöglichten, wurden nicht erfasst.

US-amerikanischen Politikern reichten die Überwachungsmöglichkeiten des NPT und der IAEO nicht aus, um Atomwaffenprogramme zu entdecken und zu verhindern. Zwei informelle Foren ergriffen deswegen zusätzliche Maßnahmen:

1) 1971 beschloss das „Zangger Komitee“, alljährlich die Liste der Güter zu ergänzen, die unter Sicherheitsmaßnahmen der IAEO fallen sollen.[7] Es bestand aus zunächst 15 Staaten und umfasst inzwischen 37 Staaten.[8]

2) Unter der Führung der USA verabschiedete eine Reihe von Nukleartechnologie exportierender Staaten (NSG) 1977 Richtlinien für den Export von sensitiver Nukleartechnologie, insbesondere von „dual use“-Technologien. Diese sollten für alle Staaten gelten, unabhängig von der Mitgliedschaft zum NPT.

Beide Gremien bemühten sich um die nähere Bezeichnung von nuklearen Materialien und Anlagen, die nur exportiert werden dürfen, wenn sie im Empfängerland von der IAEO überwacht werden. Sichergestellt werden sollte, dass exportierte Technologien im Exportland nicht zur Herstellung von Atomwaffen verwendet werden.[9]

Die Gruppe der NSG-Länder verweigerte dabei vor allem einer kleinen Gruppe von Staaten – den sogenannten „Schukenstaaten Irak, Iran, Libyen und Nordkorea“ – die nukleare Zusammenarbeit, obwohl die IAEO diesen keine NPT-Vertragsverletzungen nachweisen konnte. Die NSG-Staaten trauten den US-Behörden offensichtlich eine zuverlässigere Einschätzung der Proliferationsrisiken im Iran zu als der IAEO.

Auch die IAEO musste feststellen, dass wegen des Zielkonflikts zwischen Kontrolle und Sicherheit einerseits und der souveränen atomwirtschaftlichen Entwicklung der Staaten andererseits die Safeguard-Abkommen mögliche Atomwaffenprogramme der Mitgliedsstaaten nicht in allen Fällen verhindern können.

Um das Kontrollsystem zu stärken, verabschiedete der IAEO-Gouverneursrat 1997 ein Modell-Zusatzprotokoll. Dieses ermöglicht der IAEO, durch zusätzliche Informationspflichten der Staaten und durch eigene Kontrollmaßnahmen

- zu klären, ob es in einem Mitgliedsstaat Hinweise auf nicht deklarierte nukleare Aktivitäten gibt, und

- damit festzustellen, dass das gesamte Nuklearmaterial ausschließlich friedlichen Zwecken dient.[10]

Eingeführt wurde insbesondere das Recht der unangemeldeten Kontrolle der Atomanlagen. 139 Staaten unterzeichneten das Zusatzabkommen bis zum März 2011. In Kraft ist es inzwischen in 107 Staaten.[11]

Die Mitgliedsstaaten der EU und die Europäische Atomgemeinschaft Euratom haben 1978 in Erfüllung der Verpflichtungen aus Art. III NPT mit der IAEO Übereinkommen über die Anwendung von Sicherheitsmaßnahmen getroffen, die zusammen mit Euratom überwacht werden.[12] Diese sind 2005 aktualisiert worden.[13]

Die Atomwaffenstaaten des NPT unterliegen den Safeguard-Verpflichtungen grundsätzlich nicht. Jedoch haben die beiden Atomwaffenstaaten in der EU (Frankreich und Großbritannien) die IAEO-Kontrollen auf freiwilliger Basis in leicht reduziertem Umfang angenommen und getrennte Abkommen für das Zusatzprotokoll abgeschlossen.

Sanktionen bei Verstößen sehen der NPT und das IAEO-Regime nicht vor.[14] Diese kann nur der UN-Sicherheitsrat unter den Voraussetzungen von Kapitel VII UN-Charta beschließen.

Die der IAEO durch den NPT gestellte Doppelaufgabe, einerseits wirksame Kontrollen der nuklearen Aktivitäten der Nicht-Atomwaffenstaaten durchzuführen (Art. III NPT), gleichzeitig aber die sog. zivile Nutzung der Atomenergie durch die Vertragsstaaten weltweit zu fördern (Art. IV und V NPT), steht auf Dauer dem zentralen Ziel entgegen, eine Weiterverbreitung von Atomwaffen wirksam zu verhindern (Art. I und II NPT) und eine vollständige Abschaffung aller Atomwaffen unter strenger und wirksamer internationaler Kontrolle zu erreichen (Art. VI NPT).

Denn die von vielen Staaten praktizierte sog. zivile Nutzung der Atomenergie bleibt letztlich das größte Hindernis für die globale Reduzierung und Abschaffung der Atomwaffen und für eine wirksame Kontrolle. Bei Abschluss des NPT sind die damit verbundenen Gefahren nicht erkannt worden, so dass die Förderung der sog. zivilen Nutzung der Atomenergie allen Vertragsstaaten in Art. IV und V NPT gewährleistet worden ist. Zwar ist kein Staat verpflichtet, diesen gefährlichen Weg zu beschreiten. Jedoch besitzt jeder Staat, der die Atomenergie in Nuklearanlagen zivil nutzt, objektiv auch das Potenzial zur Entwicklung waffenfähigen nuklearen Spaltstoffes. Das gilt nicht nur für Iran, sondern für alle Staaten, die Atomkraftwerke und Urananreicherungsanlagen betreiben, auch für Deutschland.

Der NPT erlaubt und fördert grundsätzlich alle Maßnahmen zur Entwicklung und Förderung eines zivilen Brennkreislaufs, auch die Anreicherung atomarer Brennstoffe. Wegen der „dual use“-Technologie, durch die erst in einer späten Phase der Entwicklung und Produktion zu erkennen ist, ob eine zivile oder militärische Nutzung angestrebt wird, müsste eine erfolgversprechende Überwachung ziviler Atomprogramme vor allem bei den Absichten und Zielvorstellungen der Verantwortlichen ansetzen, um früh Atomwaffenprogramme entdecken zu können. Hier aber stößt Kontrolle an ihre Grenzen. Verdächtigungen und ungeklärte Zweifel laden zum Missbrauch für politische Zwecke ein.

II

Atomwaffenprogramm Irans?

Iran ist einer der ersten Unterzeichnerstaaten des NPT. Im Rahmen eines 1957 zwischen USA und Iran geschlossenen Kooperationsabkommens lieferte die USA bereits 1967 einen Forschungsreaktor und weitere Atomtechnologie.[15] Mit deutscher Hilfe (einer Siemens-Tochter) wurden 1974 bei Bushehr zwei Reaktoren gebaut. Den Reaktorbrennstoff sollten die USA, Deutschland und Frankreich liefern.

1974 ratifizierte Iran das 1973 mit der IAEO abgeschlossene Safeguard-Abkommen. Nach der islamischen Revolution kam es 1979 zu einem weitgehenden Stillstand des iranischen Atomprogramms. Dieses wurde erst Mitte der 80-er Jahre wieder aufgenommen.

Ein Atomwaffenprogramm gab es im Iran[16] laut Mohssen Masserrat bereits seit den 60-er Jahren. Dabei ist ungeklärt, ob Iran möglicherweise nur den Aufbau der nötigen Infrastruktur für den Bau von Atombomben plante und den Bau selbst zunächst zurückstellte. Das während der iranischen Revolution vorübergehend ausgesetzte Atomwaffenprogramm soll erst 1995 wieder fortgesetzt worden sein.[17] Auf ein jedenfalls bis zum Oktober 2003 betriebenes Atomwaffenprogramm weisen auch zahlreiche verdächtige Aktivitäten hin, die Iran der IAEO nicht meldete und nicht überwachen ließ:[18]

-       Im Nukleartechnologiezentrum Isfahan produzierte Iran zwischen 1988 und 1992 Targets aus Uran-Oxyd und bestrahlte sie im Forschungsreaktor in Teheran, wobei 0,2 Milligramm Plutonium abgetrennt wurden.

-       1991 importierte Iran Natur-Uran und verarbeitete es.

-       1993 importierte Iran Uran-Metall und reicherte es in der Laseranreicherungsanlage in Lashkar an.

-       In der „Kala Electric Company“ in Abali bei Teheran wurden aus Pakistan importierte Zentrifugen installiert und zwischen 1999 und 2002 zu Testzwecken importiertes Uranhexafluorid angereichert.

-       Auch in Natanz reicherte er ab 2000 in Zentrifugen Uranhexafluorid an, was im Februar 2003 entdeckt wurde.

-       In Lashkar Abad bei Karaj baute Iran ab 2000 eine Pilotanlage zur Laseranreicherung. Die IAEO bestätigte 2004 die nukleare Verwendung.

-       Bei Arak baute er eine Produktionsanlage für Schweres Wasser.

-       Zudem produzierte der Iran verschiedene Uran-Oxyde, Uran-Fluoride und Ammonium-Uranylkarbonat.

Ähnliche Verstöße sind auch von zahlreichen anderen Ländern bekannt geworden. Einmalig sind jedoch die Häufung und die zeitliche Ausdehnung der Vorfälle. Nach dem Aufdecken der Verstöße 2003 bemühte sich Iran um Kooperation mit der IAEO und um mehr Transparenz. Er holte Deklarationen nach, stellte der IAEO Inventarlisten, Materialbilanzen und Informationen über Importe, Transfer und Design zur Verfügung und ließ IAEO-Inspektoren zu.[19]

Die US-Regierung war damals der Überzeugung, dass Iran ein Atomwaffenprogramm verfolgte. Mit ihrer Exportkontrollpolitik bewertete die USA die Nichtweitergabe-Norm des NPT höher als die Kooperations-Norm. Damit disqualifizierte die USA bewusst die IAEO.

Während die USA versuchte, vor allem Iran wirtschaftlich zu isolieren, zielte der von der EU angestrebte „kritische Dialog“ darauf ab, Iran in ein politisches und wirtschaftliches Beziehungsgeflecht einzubinden. Viele europäische Staaten brüskierte die Doppelmoral der USA, die andere Staaten zur Isolation des Iran aufrief, selbst jedoch einen umfangreichen Warenhandel mit dem „Schurkenstaat“ betrieb.

Erstmalig im September 2002 betonte Iran auf der Generalversammlung der IAEO, dass es sein langfristiges Ziel sei, die Energieversorgung durch den Bau einer Anzahl von Kernkraftwerken zu sichern.[20] Nach Verhandlungen mit den EU3-Staaten Deutschland, Frankreich und Großbritannien unterzeichnete Iran im Dezember 2003 freiwillig das Zusatzprotokoll, das die IAEO 1997 zur weiteren Stärkung der Safeguards eingeführt hatte, und sagte die freiwillige Anwendung des Protokolls schon vor der Ratifizierung zu. Diese Zusage nahm er allerdings zwei Jahre später zurück. Ratifiziert hat Iran das Zusatzprotokoll bislang nicht.

Nachdem der IAEO-Gouverneursrat in der Resolution vom 13. März 2004[21] Iran gerügt hatte, weil dieser Baupläne von Zentrifugen zur Urananreicherung nicht deklariert hatte, verhärteten sich die Fronten zwischen Iran und der IAEO. Iran setzte die Zusammenarbeit mit der IAEO vorübergehend aus und gab bekannt, dass er mit der Produktion von Uran-Anreicherungszentrifugen und von Uranhexafluorid fortfahre. Im September 2004 forderte der IAEO-Gouverneursrat Iran ultimativ auf, die Anreicherungs-Aktivitäten unverzüglich einzustellen und die offenen Fragen kurzfristig zu beantworten.[22]

Diesen Aufforderungen kam Iran nach, indem er im November 2004 das Pariser Abkommen mit den EU3-Staaten vereinbarte.[23] Darin verpflichtete sich Iran, alle zum Brennstoffkreislauf gehörenden Aktivitäten einzustellen, das Safeguard-Zusatzprotokoll zu ratifizieren sowie alle Anlagen, Aktivitäten und Materialien zu deklarieren und den IAEO-Inspektoren zugänglich zu machen.

Als Gegenleistung sagten die EU3-Staaten dem Iran wirtschaftliche und technische Unterstützung bei der zivilen Nutzung der Kernenergie zu und gaben Sicherheitsgarantien (kein Nuklearangriff!). Im August 2005 kündigte Iran gegen den Protest der IAEO[24] die Wiederaufnahme der Produktion von Uranhexafluorid an und begründete das u.a. damit, dass die EU3-Staaten ihre Zusagen nicht eingehalten hätten. Man sei nur hingehalten worden.[25]

Im September 2005  stellte der IAEO-Gouverneursrat erstmals fest, dass die IAEO die Verletzungen des Safeguard-Abkommens der letzten zwei Jahre als Verstöße des Irans gegen Art. II des IAEO-Statuts behandeln würde und drohte den UN-Sicherheitsrat damit zu befassen.[26] Im November 2005 nahm Iran die Produktion von Uranhexafluorid in Isfahan wieder auf. Die Anreicherung von Uran in Gaszentrifugen blieb zunächst ausgesetzt.

Unter dem damaligen IAEO-Generalsekretär Mohammed el-Baradei veröffentlichte der IAEO-Gouverneursrat daraufhin am 27. Februar 2006 einen Bericht[27], in dem er die Verstöße darstellte und offene Fragen formulierte. Beweise für ein Atomwaffenprogramm des Iran legte der IAEO-Gouverneursrat nicht vor.

Der UN-Sicherheitsrat reagierte zunächst mit einer vorläufigen Maßnahme nach Art. 40 UN-Charta, mit der er Iran aufforderte, die vom IAEO-Gouverneursrat geforderten Schritte zur Vertrauensbildung zu vollziehen. Er verlangte vom Iran, die Urananreicherung und -aufarbeitung auszusetzen. Im Verhandlungswege sollte danach gesichert werden, dass das Atomprogramm ausschließlich friedlichen Zwecken dient.[28]

Ab der Resolution vom 23. Dezember 2006[29] wurde der UN-Sicherheitsrat dann nach Art. 41 UN-Charta tätig. Er erklärte seine ernste Besorgnis über die offenen Fragen und Probleme des iranischen Nuklearprogramms und die Angelegenheiten, die eine militärisch-nukleare Bedeutung haben könnten. Er verhängte umfassende Sanktionen gegen Iran und verlangte von ihm zahlreiche Maßnahmen, die das Vertrauen in den ausschließlich friedlichen Zweck des Nuklearprogramms herstellen sollten. Nach einem weiteren Bericht des IAEO-Generaldirektors im Februar 2007 verschärfte der UN-Sicherheitsrat im März 2007 die Sanktionen gegen Iran und forderte weitere vertrauensbildende Schritte.[30] Weitere Sanktionen folgten 2008[31] und 2010.[32] Die auf Art. 41 UN-Charta beruhenden Sanktionen des Sicherheitsrats umfassen u.a. Lieferembargos, Einfrieren der Vermögenswerte bestimmter iranischer Einrichtungen und Personen sowie Reiseverbote und –kontrollen. Iran sollte damit veranlasst werden, die Urananreicherung auszusetzen, den Bau des Schwerwasserreaktors Busher zu stoppen, das Zusatzprotokoll zu ratifizieren und anzuwenden, mit der IAEO die offenen Fragen zu klären und auf die Entwicklung von Mittel- und Langstreckenraketen zu verzichten.

Im September 2008 warf die IAEO dem Iran erneut mangelnde Kooperation vor. Andererseits erklärte der damalige IAEO-Generaldirektor Mohammed el-Baradei noch im September 2009, es gebe keine Beweise für ein iranisches Atomwaffenprogramm.[33]

Der neue IAEO-Generaldirektor Yukiya Amano legte am 8. November 2011 einen Bericht vor, in dem er den unter seinem Vorgänger Mohammed el-Baradei am 27. Februar 2006 veröffentlichten Bericht aufgreift, die diesem zugrunde liegenden Informationen jedoch neu bewertet und – auch aufgrund zusätzlicher, nicht dargelegter Geheimdienst-Informationen – den konkreten Verdacht äußert, dass Iran möglicherweise an der Entwicklung eigener Atomwaffen arbeitet.[34] Medien stellten den Bericht allerdings zunächst so dar, als habe die IAEO Beweise für ein Atomwaffenprogramm des Iran vorgelegt.

Die iranische Staatsführung behauptete indessen, Iran habe seit 2003 alle Aktivitäten zur Entwicklung von Atomwaffen eingestellt. Das bestätigte laut „The New York Times“ der „National Intelligence Estimate“ der 16 us-amerikanischen Geheimdienste für die Zeit bis Mitte 2007 im Wesentlichen.[35] Die Nachrichtenagentur Reuters zitierte am 10. März 2009 den US-amerikanischen Nationalen Geheimdienstchef Dennis C. Blair: „Der Iran besitzt nach Einschätzung der US-Geheimdienste kein waffenfähiges Uran und hat auch noch nicht über dessen Herstellung entschieden.“[36]

Iranische Politiker bestehen nach wie vor auf einem eigenständigen iranischen „zivilen“ Atomprogramm, insbesondere auf dem durch Art. IV NPT gewährleisteten Recht auf Anreicherung von Uran. Das Angebot Russlands, die Urananreicherung auf russischen Boden durchzuführen, lehnte Iran ab. Seitdem Iran im Februar 2006 öffentlich die Wiederaufnahme der Urananreicherung und den beabsichtigten Erwerb von 60.000 Zentrifugen angekündigt hat, wird diese in großen Umfang an mehreren Orten (u.a. in Fordo und Natanz) betrieben.[37]

Nach dem erfolglosen Besuch von IAEO-Experten im Januar/Februar 2012 im Iran berichtete die deutsche „Tagesschau“, dass nach Einschätzung der IAEO der Iran sein Atomprogramm weiter voran treibe und die Uran-Anreicherung deutlich ausweite.[38] Während in der Nähe von Natanz mit inzwischen 8.800 Zentrifugen in 52 Kaskaden Uran auf 5% angereichert werde, werde in den unterirdischen Anlagen von Fordo in 700 Zentrifugen auf 20% angereichert. Weitere Zentrifugen würden vorbereitet. Der Zugang zu der militärischen Anlage in Parchin ist den IAEO-Experten verweigert worden. Dort sollen möglicherweise Tests mit atomaren Sprengköpfen simuliert worden sein. Entgegen der Aufforderung der IAEO produziere der Iran schweres Wasser. IAEO-Generaldirektor Yukiya Amano wiederholte seine ernthafte Sorge, dass das Atomprogramm des Iran eine mögliche militärische Dimension habe.

Die 16 US-Geheimdienste sehen jedoch noch Ende Februar 2012 einem Bericht der „New York Times“ zufolge keine stichhaltigen Beweise dafür, dass der Iran Atomwaffen baut oder bauen will.[39] Damit kommen sie zu ähnlichen Schlussfolgerungen wie bereits vor fünf Jahren: Iran baue zwar seine nukleare Infrastruktur auf und reichere auch Uran an. Die iranische Regierung habe sich jedoch noch nicht entschieden, ob sie das 2003 eingestellte Programm zur Entwicklung von Atomsprengköpfen wieder aufnehmen wolle.

Opfer oder Täter? Urteilen Sie selbst. Die Weltöffentlichkeit ist misstrauisch, weil zahlreiche Indizien eine mögliche militärische Absicht nahe legen. Dazu gehören die Geheimhaltung vieler Aktivitäten und die Verbunkerung einiger Anlagen, der militärische Schutz für verschiedene Einrichtungen, der fehlende zivile Bedarf für hoch angereichertes Uran und der Bau eines für die Plutoniumerzeugung besonders geeigneten Schwerwasserreaktors.[40] Schlüssige Beweise für ein Atomwaffenprogramm des Iran sind jedoch bisher immer noch nicht vorgelegt worden.

Sein umfassendes Atomprogramm begründet Iran ökonomisch mit der langfristigen Energie-Sicherung durch den Aufbau einer zivilen Kernenergie-Wirtschaft. Andererseits hat Iran auch ein massives Sicherheitsbedürfnis. Dieses könnte ihn letztlich zum Aufbau eines Atomwaffenprogramms motivieren. In allen Nachbarstaaten Irans – mit Ausnahme in Turkmenistan – sind US-Soldaten stationiert.[41] Zudem ist Iran umgeben von Atomwaffenstaaten oder Atomwaffenstandorten. Zwei Staaten haben völkerrechtswidrige Angriffsdrohungen ausgesprochen. Israel droht damit, die iranischen Atomanlagen militärisch zu zerstören. Die USA hat sich in ihrer „Nationalen Sicherheitsstrategie 2002“ offen dazu bekannt den „Schurkenstaat“ Iran anzugreifen, wenn es eine ausreichende Möglichkeit einer Bedrohung gibt.[42] Eine latente Bedrohung reicht aus. Eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs bedarf es nicht. Diese eindeutig völkerrechtswidrige „Präemptiv-Doktrin“[43] ist 2006 unter ausdrücklicher Nennung des Iran erneut von der US-Regierung bestätigt worden.[44] Israel hat übrigens den Angriff auf  den irakischen Atomreaktor Tamuz I mit derselben Doktrin zu rechtfertigten versucht.[45]

Plausibel klingt die aktuelle Einschätzung der 16 US-amerikanischen Geheimdienste. Demnach will Iran möglicherweise die Welt im Unklaren lassen, welche Ziele er tatsächlich verfolgt. Um Einfluss in der Region zu gewinnen könnte Iran so eine „strategische Zweideutigkeit“ schaffen.[46] In dieselbe Richtung geht die Äußerung des ehemaligen US-Gesandten bei der IAEO Kenneth Brill, Iran strebe lediglich die Fähigkeit zum Atomwaffenbau an, nicht ein tatsächliches Atomwaffenarsenal.[47] Der Koordinator der US-Geheimdienste James Clapper hat am 31.1.2012 vor einem Senatausschuss betont, dass Iran sich die Optionen offen hal te. Im Februar 2012 hat sich der US-Verteidigungsminister Leon Panetta ähnlich geäußert.[48]

Damit stellt sich die Frage, ob bereits der Erwerb der Fähigkeit zum Atomwaffenbau ein Verstoß gegen den NPT ist. Nach dem Wortlaut von Art. II NPT sind Nichtatomwaffenstaaten verpflichtet, Atomwaffen nicht herzustellen, zu erwerben, anzunehmen oder darüber zu verfügen. Der Sinn und Zweck des NPT, weltweit die Entwicklung, die Herstellung und den Erwerb von Atomwaffen zu begrenzen, und das vereinbarte Safeguard-System sprechen jedoch dafür, dass auch Aktivitäten zur Entwicklung und Herstellung von Atomwaffen nach dem NPT verboten sind. Die IAEO und der UN-Sicherheitsrat jedenfalls sehen das so und drehen in ihren Resolutionen die Beweislast zu Lasten des Irans um.

Kann Iran die Forderung, er solle seine ausschließlich friedlichen Absichten beweisen, überhaupt erfüllen? Könnte Deutschland sie erfüllen?

Jeder zivilen Atomenergienutzung ist bekanntlich die Möglichkeit der militärischen Nutzung immanent. Wann dient die Uran-Anreicherung und die Produktion schweren Wassers militärischen, wann Forschungszwecken? Angesichts der „dual use“-Technologie lässt sich die sichere Feststellung militärischer Nutzung häufig erst beim Waffenbau selbst treffen.

III

Doppelte Standards

Israels Bevölkerung und Politiker sind verständlicherweise beunruhigt über den Verdacht, Iran entwickle Atomwaffen. Sie befürchten einen nuklearen Angriff auf Israel. Tatsächlich hat Irans Staatspräsident Mahmud Ahmadinedschad wiederholt öffentlich das Existenzrecht Israels in Frage gestellt und sich aggressiv gegenüber Israel gebärdet, wobei allerdings der genaue Wortlaut seiner Äußerungen in den Übersetzungen umstritten ist.[49]

Völlig zu Recht fordert die Staatengemeinschaft vom Iran die Einhaltung des NPT. Viele Staaten verhalten sich allerdings widersprüchlich, wenn sie vom Iran den Verzicht auf die nukleare Anreicherung oder sogar den Verzicht der zivilen Nutzung der Nuklearenergie verlangen, selbst jedoch dieses Recht für sich in Anspruch nehmen.

So wird zum Beispiel in Deutschland von dem deutsch-niederländischen Unternehmen URENCO in Gronau/Emsland eine riesige Urananreicherungsanlage u.a. mit Kaskaden von Gaszentrifugen betrieben.[50] Eine Schließung dieser Nuklearfabriken oder ihre Übernahme in die Trägerschaft einer internationalen Instanz wird nach wie vor abgelehnt. In Deutschland ist zudem ein Reaktor mit hoch angereichertem (waffenfähigen) Uran in Betrieb: Der Forschungsreaktor II in Garching/München. In den Hanauer Nuklearfabriken wurden lange Zeit große Mangen Plutonium gelagert, deren Verbleib unklar ist.

IV

Völkerrechtswidrige Atomwaffenprogramme

Besonders demotivierend muss auf Iran (und andere Schwellenländer) das widersprüchliche Verhalten der Atomwaffenstaaten und ihrer Verbündeten wirken. Diese verlangen vom Iran die Einhaltung des NPT, verletzen ihn jedoch selbst fortlaufend, ohne dafür zur Rechenschaft gezogen zu werden. Einige schwerwiegende Völkerrechtsverstöße will ich herausheben:

1. Artikel VI NPT verpflichtet alle Atomwaffenstaaten, in redlicher Absicht Verhandlungen zur vollständigen Abschaffung von Atomwaffen zu führen und diese erfolgreich abzuschließen. Diese Verpflichtung ist vom Internationalen Gerichtshof in Den Haag am 8. Juli 1996 nochmals ausdrücklich bekräftigt worden. Verhandlungen über eine solche „atomare Nulllösung“ sind jedoch bislang von den Atomwaffenstaaten und ihren Verbündeten stets verweigert worden.

Zwar ist seit dem Ende der Ost-West-Konfrontation die Zahl der weltweit verfügbaren atomaren Sprengköpfe verringert worden. Bis heute gibt es jedoch noch ca. 23.000 Atomsprengköpfe, davon ca. 22.000 im Besitz der USA und Russlands. Sie haben jeweils eine vielfache Vernichtungskraft der Bomben von Hiroshima und Nagasaki. Weitere rund 1.000 Atomsprengköpfe entfallen auf Frankreich, Großbritannien, China, Israel, Indien, Pakistan und Nordkorea. Derzeit verfügen die USA über ca. 2.200 „strategische“ Atomsprengköpfe (für land- und seegestützte Interkontinentalraketen und Langstreckenbomber), Russland über ca. 2.500. Nach Expertenschätzungen haben die USA ca. 800 einsatzfähige atomare Trägersysteme, Russland ca. 560. Die USA und Russland halten bis heute jeweils ca. 1.000 Atomsprengköpfe in höchster Alarm- und Einsatzbereitschaft.

Das neue START-Abkommen soll bis 2017 die Zahl der einsatzfähigen „strategischen“ atomaren Sprengkörper auf landgestützten Interkontinentalraketen, Atom-U-Booten und Langstreckenbombern lediglich von je 2.200 auf je 1.550 senken und die Zahl der einsatzfähigen „strategischen“ atomaren Trägersysteme (Raketen und Bomber) auf jeweils 700 verringern. Zudem werden jeweils 100 Trägersysteme als Reserve erlaubt. Die nicht-strategischen Atomwaffen werden davon nicht erfasst.

Mithin werden auch nach der Umsetzung des START-Nachfolgeabkommens immer noch 20.400 US-amerikanische und russische Atomsprengköpfe das Leben auf der Erde unmittelbar bedrohen. Wirkliche Abrüstung sieht anders aus.

2. Die in den Atomwaffenstaaten und bei ihren Bündnispartnern verbliebenen Atomwaffen und ihre Trägersysteme wurden und werden fortlaufend modernisiert. Dementsprechend ist ihre Einsatzfähigkeit bis heute ständig erhöht worden. Die US-Regierung hat beim US-Kongress für die Jahre 2011 – 2015 zwei Milliarden Dollar Haushaltsmittel allein dafür durchgesetzt, um die B-61-Bomben zu modernisieren – sie lagern auch in Deutschland. Aus fünf alten sollen zwei „moderne“ Bombenversionen werden. Diese Waffen sollen zudem an die nächste Generation atomwaffenfähiger Jagdbomber angepasst werden.

Die laufende Anpassung an die von ihnen selbst bestimmten strategischen Erfordernisse präsentieren die Atomwaffenstaaten der Welt bis heute als atomare Abrüstung. Der US-Kongress hat eine Reduzierung der Zahl der US-Atomwaffen sogar in einem Gesetz an die Modernisierung des alten Atomwaffenarsenals gekoppelt.

3. Obwohl alle Nicht-Atomwaffenstaaten in Art. II NPT und Deutschland zusätzlich auch im sog. Zwei-Plus-Vier-Vertrag völkerrechtlich verbindlich auf jede unmittelbare und mittelbare Verfügungsgewalt über Atomwaffen verzichtet haben, wird innerhalb der NATO weiterhin die „nukleare Teilhabe“ praktiziert. „Nukleare Teilhabe“ bedeutet insbesondere,

- dass Deutschland, die Niederlande, Belgien, Italien und die Türkei nach wie vor in der „Nuklearen Planungsgruppe“ der NATO mitwirken.

- dass in geheim gehaltenen Bunkern der genannten Länder eine unbekannte Anzahl Atomwaffen mit einer vielfachen Zerstörungskraft der Hiroshima- und Nagasaki-Bombe gelagert werden. Diese würden im Spannungs- oder Kriegsfall von den US-Streitkräften auch den Streitkräften dieser Nicht-Atomwaffenstaaten und damit auch Einsatzkräften der Bundeswehr für den Abwurf auf feindliche Ziele zur Verfügung gestellt – entgegen den Regelungen des NPT.

- dass die Bundeswehr mit den Tornado-Flugzeugen des in Büchel stationierten „Jagdbombergeschwaders 33“– ähnlich wie die Streitkräfte der genannten anderen NATO-Nichtatomwaffenstaaten – Atomwaffenträger bereithält und regelmäßig Atomwaffeneinsätze übt.

4. Alle NATO-Staaten nehmen nach wie vor den sog. „Kriegsvorbehalt“ in Anspruch. Danach soll der NPT dann nicht mehr gelten, wenn „eine Entscheidung, Krieg zu führen, getroffen wird“ („in welchem Zeitpunkt der Vertrag nicht mehr maßgebend wäre“).[51] Dieser öffentlich verschwiegene Kriegsvorbehalt macht damit den NPT und das in ihm enthaltene Verbot der Weitergabe von Atomwaffen an Nicht-Atomwaffenstaaten im Spannungs- und Kriegsfall praktisch gegenstandslos. Das widerspricht fundamental dem zentralen Ziel des NPT, Atomwaffen unter keinen Umständen an Nicht-Atomwaffenstaaten gelangen zu lassen. Genau diese Weitergabe im Spannungs- und Kriegsfall (mit dem Ziel ihres Einsatzes) sollte aber mit dem NPT verhindert werden.

5. Entgegen ihrer in Art. I NPT eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtung, Nicht-Atomwaffenstaaten bei der Entwicklung und beim Erwerb von Atomwaffen nicht zu unterstützen, tolerieren die USA seit Jahrzehnten den Atomwaffenbesitz Israels und fördern sein Atomprogramm finanziell, technologisch und politisch. Ebenso wie Indien und Pakistan ist Israel nicht Mitglied des NPT-Vertragssystems.

6. Toleriert wird auch das Atomwaffenprogramm des mit den USA verbündeten Pakistan. Pakistan wäre ohne die technologische Zusammenarbeit und Unterstützung von wichtigen Mitgliedsstaaten des NPT – auch der USA und Deutschlands – kein Atomwaffenstaat geworden. Das Proliferationsverbot ist dabei grob missachtet worden.

7. Obwohl die Vereinten Nationen 1974 und 1998 gegen Indien wegen seiner Atomwaffentests Sanktionen verhängt haben, beendeten die USA zwischenzeitlich alle Sanktionen bilateral und verschafften Indien in großem Umfang Zugang zu westlichen Atomtechnologien und zu atomaren Material. Damit haben die USA geholfen, unter Verstoß gegen den NPT den Status Indiens als neue Atomwaffenmacht zu legalisieren.

Auf Druck der USA hat die Gruppe der (inzwischen) 45 nuklearen Lieferländer NSG, zu denen auch Deutschland gehört, weitere Atomexporte nach Indien genehmigt. Keine der beteiligten Regierungen – auch nicht die deutsche – hat dabei die Bereitschaft gezeigt, das Nichtverbreitungssystem zu verteidigen und die Zustimmung zur Ausnahmegenehmigung zu verweigern. Angesichts des Konsensprinzips hätte das den Deal verhindert. Die weiteren Mitgliedsstaaten des NPT wurden an dem Verfahren nicht einmal beteiligt.

8. Das deutsche Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) sieht in den §§ 16 ff KWKG[52] nach wie vor Ausnahmen vor für das Verbot des Besitzes, des Erwerbs und der Herstellung sowie des Umgangs mit Atomwaffen und die Forschung an Atomwaffen, soweit diese der Verfügungsgewalt von NATO-Staaten unterstehen oder in deren Auftrag entwickelt oder hergestellt werden.

Aus diesen Völkerrechtsverstößen folgt jedoch keinesfalls, dass der Iran und andere Staaten nicht mehr an den NPT gebunden sind. Ein Unrecht kann nicht die Begehung eines anderen Unrechts rechtfertigten. Jedoch hat die Widersprüchlichkeit gefährliche politische Folgen. Auf zweierlei Maß („double standards“) lässt sich die Sicherheit vor atomarer Vernichtung nicht gründen.

V.

Sanktionen nur im Rahmen des Völkerrechts

1. Staaten wie Israel und Großbritannien setzen sich mit der Androhung von militärischen Sanktionen gegen Iran über das für alle Staaten verbindliche Gewaltverbot in Art. II Nr. 4 UN-Charta hinweg. Das „Recht des Stärkeren“ gibt dafür keine völkerrechtliche Legitimation. Eine bewaffnete Selbstverteidigung wäre völkerrechtlich nur bei einem bewaffneten Angriff zulässig. Die vereinzelt von Staaten in Anspruch genommene „präventive Selbstverteidigung“ hat sich völkergewohnheitsrechtlich nicht durchgesetzt und ist unzulässig.[53] Ein militärischer Angriff auf iranische Atomanlagen durch einzelne Staaten oder Staatengruppen ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats wäre ein völkerrechtswidriger Angriffskrieg. Dieser ist ein völkerrechtliches Verbrechen, das auch innerstaatlich strafbar sein kann.

Die Befürworter eines militärischen Angriffs auf iranische Atomanlagen sollten sich erinnern: Für die eigenmächtige Bombardierung des irakischen Atomreaktors in der Nähe von Bagdad am 7. Juni 1981 ist Israel vom UN-Sicherheitsrat (Res. 487 vom 19.6.1981) einstimmig und scharf verurteilt worden.[54] Die Verhängung von Sanktionen gegen Israel scheiterte nur am Veto der USA.

2. Mögliche Verstöße des Iran gegen die Verpflichtungen aus dem NPT und gegen die Safeguard-Abkommen dürfen nur durch die IAEO oder den UN-Sicherheitsrat in dem dafür vorgesehenen Verfahren festgestellt und sanktioniert werden.

Die aktuelle Sanktionspolitik der USA und der EU ist nicht hilfreich und scheint vor allem von dem Ziel geleitet zu sein, den Iran in wirtschaftliche Schwierigkeiten zu bringen und letztlich einen Systemwechsel zu erreichen:

- Im Dezember 2011 hat die US-Regierung durch ein Dekret ausländischen Banken die Geschäftstätigkeit in den USA untersagt, die Geschäfte mit der iranischen Zentralbank abwickeln. Auf die darauf folgende Drohung Iran, die Strasse von Hormus zu sperren, antwortete die US-Regierung mit der Entsendung weiterer Kriegsschiffe.

- Die EU hat im Januar 2012 einen Boykott iranischen Erdöls und Erdgases beschlossen und iranische Auslandskonten in westlichen Staaten eingefroren.

Diese am UN-Sicherheitsrat vorbei beschlossenen Sanktionen schwächen das NPT-Kontrollsystem und auch die Position des UN-Sicherheitsrats, dem die UN-Charta die ausschließliche Zuständigkeit für die Sicherung des internationalen Friedens zugewiesen hat.

3. Aber selbst wenn die IAEO und der UN-Sicherheitsrat Verstöße des Iran gegen das NPT-Kontrollregime oder gegen den NPT feststellen würden, sollte der UN-Sicherheitsrat keine militärischen Sanktionen beschließen und sich auch nicht in eine dahin führende Sanktionsspirale verwickeln lassen. Denn die Konflikte um die (angebliche oder tatsächlich) drohende nukleare Bewaffnung des Iran und auch weiterer Staaten können nicht militärisch, sondern nur im Verhandlungswege und nur durch Zusammenarbeit aller Konfliktparteien gelöst werden. Eine hilfreiche Perspektive dafür könnte nach dem erfolgreichen Modell der KSZE, die wesentlich zum friedlichen Ende des Kalten Krieges beigetragen hat, die Einrichtung einer „Konferenz für Sicherheit und Abrüstung im Nahen und Mittleren Osten“ sein. Grundlage kann nur die gemeinsame Sicherheit aller Staaten der Region sein. Kein Staat kann hinreichende und nachhaltige Sicherheit gegen andere und auf Kosten anderer Staaten erlangen.

4.  Wer – zu Recht – die Atomwaffenfreiheit des Iran fordert, muss ebenfalls für die Atomwaffenfreiheit Israels, Pakistans, Indiens und Nordkoreas eintreten. Auch deren Atomwaffenprogramme sind heimlich und unter Verletzung des NPT-Regimes entstanden. Auch sie sind zur nuklearen Abrüstung verpflichtet. Denn die völkerrechtliche Verpflichtung zur Aufnahme von Verhandlungen, die zur vollständigen atomaren Abrüstung führen, trifft nach dem IGH-Gutachten alle Atomwaffenstaaten, unabhängig von der NPT-Mitgliedschaft.[55]

VI.

Reform des IAEO-Kontrollsystems

Das Entstehen weiterer Atomwaffenstaaten und ein Zusammenbruch des NPT-Regimes können nur durch eine Reform des IAEO-Kontrollsystems verhindert werden. Viele wissen es nicht: Vor allem Deutschland, Italien und Japan verhinderten in den 1960er und 1970er Jahren bei den Verhandlungen über den NPT und die Verifizierungsabkommen wirksame Kontrollen mit dem damaligen Hinweis auf den Ost-West-Konflikt und die Gefahren von „Industrie-Spionage“ (auch durch befreundete Staaten). Bis heute kann die IAEO grundsätzlich nur den nuklearen Spaltstofffluss auf der Grundlage von Eigenberichten und Materialbilanzen der kontrollierten Staaten verifizieren. Das 1997 beschlossene Zusatzprotokoll zum Verifizierungsabkommen hat zwar Fortschritte gebracht, ist aber noch nicht von allen 188 NPT-Mitgliedstaaten ratifiziert worden. Nach den ursprünglichen Safeguard-Abkommen gibt es Verdachtskontrollen nur sehr eingeschränkt und nur nach Voranmeldung. Unangekündigte Vor-Ort-Kontrollen fehlen ebenso wie unbehinderte freie Inspektions- und Ermittlungsrechte. Die Atomwaffenstaaten sind von den Verifizierungsmaßnahmen weitgehend ausgenommen und sollten einbezogen werden.

Bessere internationale Kontrollen und der Schutz von Whistleblowern[56] würden zudem Unsicherheiten über die Aktivitäten der nuklearen Schwellenländer erheblich verringern und vertrauensbildend wirken. Die Bereitschaft der Staaten, den Vereinten Nationen und ihren Organen die Reaktion auf etwaige Verstöße gegen den NPT zu überlassen, würde erheblich gestärkt.

Hier besteht dringender Reformbedarf. Auch muss die personelle und finanzielle Ausstattung der IAEO drastisch verbessert werden. Die etwa 350 Inspektoren weltweit reichen bei weitem nicht aus, um die große Zahl der Nuklearanlagen zu überwachen. Nur ein kleiner Teil des IAEO-Haushalts von jährlich etwa 330 Millionen € steht für die IAEO-Inspektionsabteilung zur Verfügung.

Proliferationsrisiken und die Gefahr militärischer Nutzung von Nuklearanlagen kann die Staatengemeinschaft am besten dadurch vermindern, dass die sog. zivile Nutzung der Atomenergie reduziert wird und letztlich aus ihr ausgestiegen wird.

Köln, den 2. März 2012

Bernd Hahnfeld

[2] Annette Heppel in Wissenschaft & Frieden 2/2008, S. 44 ff.

[3] Volker Epping in Knut Ipsen, Völkerrecht, 5.A. 2004, S. 498 m.w.N.

[4] Volker Epping aaO.

[5] Eckart Klein in Vitzthum, Völkerrecht, 4.A. 1997, S. 372; Volker Epping aaO.

[6] Volker Epping aaO.

[7] Fischer in Knut Ipsen, Völkerrecht, 5.A. 2004, § 61, RdNr. 33

[8] Sebastian Harnisch „Das Proliferationswerk um A.Q. Khan“ – www.bpb.de/publikationen

[9] Fischer in Knut Ipsen, Völkerrecht, 5.A., 2004, § 61, RdNr. 33

[10] INFCIRC/540

[11] www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Friedenspolitik/Abruestung/Nukleares/IAEO_node.html

[12] Übereinkommen 78/164/Euratom und Zusatzprotokoll 1999/188/Euratom

[13] Verordnung (Euratom) Nr. 302/2005 der Kommission vom 8. Februar 2005 über die Anwendung der Euratom-Sicherheitsmaßnahmen

[14] Horst Fischer in Knut Ipsen, aaO, S. 1148

[15] Yvonne Schmidt, „Der Iran und sein Atomprogramm“ in International – Die Zeitschrift für internationale Politik, II/2009, S. 25ff.

[16] Mohssen Masserrat in Wissenschaft & Frieden 4/2010, S. 61ff; laut Ruth Linden Beginn des iranischen Nuklear-Programms 1974 – Ruth Linden, „Die Initiative der EU3 im Iran“, 2006, S.28

[17] Ruth Linden aaO, S. 28;

[18] Martin Kalinowski „Das Nuklearprogramm des Iran – zivil oder militärisch?“ in Dossier 51 zu Wissenschaft & Frieden 1/2006

[19] Martin Kalinowski aaO

[20] Michael Klemm, „Die Untersuchungen der IAEO zum iranischen Atomprogramm“, 2007

[21] Resolution GOV/2004/21

[22] Resolution GOV/2004/79

[23] INFCIRC/637

[24] GOV/2005/64

[25] Martin Kalinowski aaO

[26] GOV/2005/77

[27] IAEA GOV/2006/15

[28] S/RES/1696 (2006)

[29] S/RES/1737 (2006)

[30] S/RES/1747 (2007)

[31] S/RES/1803 (2008)

[32] S/RES/1929 (2010)

[33] Guardian vom 30.9.2009 – www.guardian.co.uk/world2009/sep/30/iranian-nuclear-weapon

[34] IAEA GOV/2011/65 – Wörtlich: „Since 2002, the Agency has become increasingly concerned about the possible existence in Iran of undisclosed nuclear related activities involving military related organizations, including activities related to the development of a nuclear payload for a missile, about which the Agency has regularly received new information.“ (Ziff. 38)

„Since August 2008, Iran has not engaged with the Agency in any substantive way on this matter.“ (Ziff. 39)

„In line with that statement, the Annex to this report provides a detailed analysis of the information available to the Agency to date which has given rise to concerns about possible military dimensions to Iran’s nuclear programme.“ (Ziff. 40)

„The information indicates that prior to the end of 2003 the above activities took place under a structured programme. There are also indications that some activities relevant to the development of a nuclear explosive device continued after 2003, and that some may still be ongoing.“ (Ziff. 45)

[35] New York Times vom 3.12.2007 – www.nytimes.com/2007/12/03/world/middleeast/03cnd-iran;

[36] http://de.reuters.com/article/worldNews/idDEBEE5290FW20090310

[37] SPIEGEL-online vom 25.9.2009 und vom 11.1.2012

[38] Tagesschau-online vom 24.2.2012

[39] Tagesschau-online aaO, FAZ vom 27.2.1012 „CIA: Iran noch unentschieden“

[40] Wolfgang Liebert und Martin Kalinowski „Das iranische Exempel“ in Wissenschaft & Frieden 1/2008, S. 21

[41] Michael Lüders „Dämon Iran“ in Blätter für deutsche und internationale Politik 3/12, S. 8

[42] The National Security Strategy of the United States, 2002, www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf, S. 15ff.pdf

[43] Michael Bothe in Wolfgang Graf Vitzhum, Völkerrecht, 4.A., Abschnitt 8, RdNr. 19; Fischer in Knut Ibsen, Völkerrecht, 5.A., § 59, RdNr. 30

[44] The National Security Strategy of the United States, 2006, www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf

[45] Yvonne Schmidt aaO

[46] Tagesschau online vom 25.2.2012, FAZ vom 27.2.2012 aaO

[47] Tagesschau online aaO

[48] Tagesschau online aaO

[49] Vgl. „Spiegel Online“ vom 15.1.2009- www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,601497,00.html; Handelsblatt vom 7.6.2011www.handelsblatt.com/politik/international/israel-ist-wie; eine kritische Textanalyse der Äußerungen Ahmadinedschads und ihrer Übersetzungen unter www.ag-friedensforschung.de/themen/Medien/iran.html.

[50] TAZ vom 25.4.2011 – www.taz.de/!69652/; www.urenco.com/contents/2/about-urenco.aspx

[51] vgl. dazu die dem Deutschen Bundestag vor der Ratifizierung des NPT vorgelegte Denkschrift des Auswärtigen Amtes der Bundesregierung, in dem die entsprechende US-amerikanische „Interpretationserklärung“ („Rusk-Brief“), die in der Bundestags-Drucksache 7/994, S. 17, veröffentlicht worden ist, aber öffentlich kaum zur Kenntnis genommen wird.

[52] Text unter www.fwr.de/fileadmin/Waffengetz/kgwg.pdf

[53] Michael Bothe in Wolfgang Graf Vitzhum, Völkerrecht, 4.A., Abschnitt 8, RdNr. 19; Fischer in Knut Ibsen, Völkerrecht, 5.A., § 59, RdNr. 29

[54] SR-Resolution – http://dacess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION;  Deutschlandradio – www.dradio.de/dkultur/sendungen/kalenderblatt/506194/

[55] IALANA, Atomwaffen vor dem Internationalen Gerichtshof, 1997, S. 102; Michael Bothe in Vitzthum, Völkerrecht, 4.A. 2007, S. 682: Horst Fischer in Knut Ipsen aaO, §61, RdNr. 34

[56] vgl. dazu u.a. Joseph Rotblat, Societal Verification, in: Rotblat/Steinberger u.a., A Nuclear-Weapon-Free-World: Desirable? Feasible?, 1998, S. 112 ff; Dieter Deiseroth, Societal Verification, 2008