Aufgeschoben ist nicht aufgehoben. Trotz der Pirouette, mit der der katalanische Präsident Puigdemont den Schwung aus dem Referendum genommen hat, gräbt sich der Wunsch nach Trennung und Selbstbestimmung tiefer in das politische Tagesgeschehen Spaniens und beunruhigt Europa. Ob das Baskenland oder die Balearen, Südtirol, Flandern, Korsika oder die Bretagne, Schottland, Kosovo oder die Krim und die Kurden – nur die Tschechen und Slowaken haben sich fast unbemerkt ohne Gewalt und politische Stürme voneinander getrennt.

1. Jedes Land hat seine eigene politische Geschichte, aber eines ist ihnen gemeinsam: wie Spanien sind alle Staaten ethnisch und kulturell sehr vielfältig, worauf sie zumeist stolz sind. Und gerade das traditionell zentralistische Spanien hat nach der Franco-Diktatur ein System der Autono­men Gemeinschaften entwickelt, welches interessantes Anschauungsmaterial für praktische Lö­sungen komplizierter Nationalitätenkonflikte und Sprachenregelungen bietet, die  für andere Länder durchaus Vorbild sein könnten. Dabei ging es im Kern um einen Prozess der Dezentralisierung und Kompetenzverlagerung an regionale Selbstverwaltungseinheiten, der heute immer noch nicht abgeschlossen ist.

Er betrifft die nicht-kastilischen Volksgruppen, die den Begriff der Minderheit für sich ablehnen. Es sind die sog. historischen Gemeinschaften im Baskenland, Kata­lonien, Galizien und Navarra, ferner die nicht Kastilisch sprechende Bevölkerung in Valencia und auf den Balearen. Die forcierte Politik der Kastilisierung mit ihrem traurigen Höhepunkt zur Franco-Zeit hat in vielen Gebieten die traditionellen Sprachgemeinschaften faktisch zu quantitativen Minderheiten ge­macht, konnte aber ihre besondere Identität und die Autonomieforderungen nicht auslöschen.

Heute ist in allen Autonomiestatuten der Gemeinschaften die Pflicht zum Schutz und Förderung der eigenen Sprachen (vor allem Baskisch und Katalanisch) veran­kert. Castellano ist die Amtssprache des spanischen Staates, die Regionalsprachen sind gleichberechtigte Amtssprachen in den Autonomen Gemeinschaften. Sie gel­ten auch für die Behörden der Zentralverwaltung in ihren Beziehungen zu den au­tonomen Gemeinschaften. Autonomiestatute wurden für das Baskenland und Katalonien 1978, für Galizien 1981, für Valencia und Navarra 1982 sowie für die Balearen 1983 erlassen. Dar­über hinaus sind jeweils eigene Sprachengesetze über die Verankerung der Spra­chen im öffentlichen Verkehr, Behörden, Armee, Kirche etc., über Förderungspro­gramme, Schulgebrauch, Zweisprachigkeit der Ortsnamen, Verkehrsschilder etc. erlassen worden. Alle Sprachengesetze fordern die Gleich­berechtigung der eigenen Sprache neben dem Castellano an den Universitäten der Autonomen Gemeinschaften, was faktisch bisher nur in Katalonien erreicht worden ist. Allein die Gerichtssprache unterliegt der ausschließlichen zentralstaatlichen Gesetzeskompetenz, die jedoch Zweisprachigkeit und Übersetzung regelt.

Seit 1976 gibt es keine Straf- und Verbotsbestimmungen mehr gegen separatisti­sche Aktivitäten und Vereinigungen, außer wenn sie mit gewalttätigen Mitteln verfolgt werden. So hatten es die meisten Regierungen vermieden, die baskische Herri Batasuna Partei, die offen die ETA unterstützte, vor Gericht zu stellen. Erst die konservative Regierung unter Ministerpräsident Aznar hatte mit dieser Zu­rückhaltung gebrochen, und die Führung der Herri Batasuna mit einer Anklage überzogen. Der Prozess hatte Mitte Oktober 1997 in Madrid begonnen und mit der Verurteilung der gesamten Parteispitze geendet.

Die politische Repräsentation der Gemeinschaften knüpft an die Geschichte der Nationen der Katalanen, Basken und Galizier an, deren Kernsiedlungsräume mit den Grenzen der heutigen Autonomen Gemeinschaften im Wesentlichen überein­stimmen. Vor allem im Baskenland und Katalonien haben sich gesonderte Parteien­systeme herausgebildet. Ihre Parlamente verfügen über spezielle Gesetzgebungs- und Ausführungskompetenzen in den Bereichen Kultur, Bildung u. Wissenschaft, Wirtschaft u. Landwirtschaft, lokale Verwaltung, Raumordnung und Städtebau, Sozialpolitik, Justizwesen und öffentlichen Sicherheit. Das Baskenland und Katalonien haben eine eigene Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie eigene Poli­zeihoheit erhalten. Die Finanz- und Steuerhoheit liegt aber nur im Baskenland bei der Gemeinschaft selbst, die an den Haushalt des Zentralstaates eine pauschale Zuwei­sung abführt.

Der Prozess der Dezentralisierung und Autonomisierung ist noch nicht abgeschlos­sen, wie das Referendum in Katalonien beweist. Doch haben alle Zentralre­gierungen keinen Zweifel daran gelassen, dass die Dezentralisierung nicht bis zur Sezes­sion gehen darf. Das ist einsehbar, denn die Entlassung einer Gemein­schaft aus dem Staatsverband wird unweigerlich die Sezession weiterer Gemein­schaften und damit den Zerfall Spaniens zur Folge haben. Im Baskenland, der Re­gion mit der bislang stärksten Unabhängigkeitsbewegung, sind allerdings derzeit höchstens 35 % der Bevölkerung für einen eigenen Staat. Doch wird das „erfolgreiche“ Referendum in Katalonien der Bewegung im Baskenland zweifellos wieder Flügel verleihen.

So sehr sich Dezentralisierung und Autonomisierung im heutigen Spanien bisher  als relativ erfolgreiche Wege der Integration und des Zusammenhalts auch unter­schiedlicher Sprachgemeinschaften erwiesen haben, so wird dieser Prozess ohne Dialog über eine erfolgreiche ökonomische Gleichstellung (z.B. Finanz- und Steuerhoheit) und den Abbau des zentralstaatlichen Autoritarismus keine Beruhigung separatistischer Am­bitionen in ganz Spanien bringen.

2. Das Völkerrecht hat eine lange Erfahrung mit Sezession, dem Zerfall und der Aufteilung von Staaten. Es hat daraus eindeutige Regeln entwickelt. Dabei spielten zwei sich widersprechende Prinzipien eine entscheidende Rolle: die territoriale Integrität, die in Art. 2 Ziff. 4 UNO-Charta als zwingendes Recht anerkannt wurde, und das Selbstbestimmungsrecht, welches allerdings erst 1976 den gleichen Status zwingenden Rechts erhielt, als die beiden Pakte über politische und bürgerliche sowie soziale, wirtschaftliche und kulturelle Recht, in deren Art. 1 das Recht jeweils verankert war, in Kraft traten. Das Selbstbestimmungsrecht war die rechtliche Grundlage der Befreiungsbewegungen in ihrem Kampf gegen die alten Kolonialherrschaften vornehmlich in Afrika. Es gab den Kolonialvölkern das Recht, sich von den Kolonialherren und ihren Staaten zu trennen, u. zw. mit den Mitteln der Gewalt, was allerdings die nun in der NATO versammelten alten Kolonialmächte nicht anerkennen wollten. Mit dem Erfolg der Befreiungskämpfe und dem Ende der Kolonialherrschaft entschied jedoch die Organisation der afrikanischen Staaten (OAU), von nun an der territorialen Integrität der vom Kolonialismus befreiten Staaten den Vorrang einzuräumen und die kolonialen Grenzen anzuerkennen. Der Grund: würde man allen afrikanischen Völkern ein Sezessionsrecht geben, wäre der Kontinent nicht nur in Kürze einem Spaltungsprozess in hunderte kleiner und kleinster Staaten, sondern auch Gewalt und Krieg wie Deutschland im dreißigjährigen Krieg ausgesetzt.

Die Akzeptanz der alten Grenzen und der Vorrang der territorialen Integrität sollten allerdings nicht den Untergang des Selbstbestimmungsrechts bedeuten. Sie sollten das Recht nur auf Autonomie und Selbstverwaltung, politisch, wirtschaftlich und kulturell, in den Grenzen des Staates beschränken. Nur in dem Fall, dass der Zentralstaat diese Rechte verweigert und dem Volk die grundlegenden Menschenrechte dauerhaft vorenthält und es unterdrückt, sollte das Recht zur Sezession wiederaufleben. Eine politisch nüchterne und rationale Entscheidung, die auch von der UNO akzeptiert wurde. Eine Sezession konnte in Zukunft also nur noch dann nach den Regeln des Völkerrechts verlaufen, wenn die Entscheidung vom ganzen Staat, sei es Regierung und Parlament oder andere den Gesamtwillen repräsentierende Institutionen getroffen wird. Daran haben sich die Schotten in ihrem vergeblichen Versuch, sich von England zu trennen, gehalten. Aber auch die Tschechen und Slowaken bei der Auflösung der Tschechoslowakei 1993 und die Sudanesen, als sie sich nach dem Referendum, welches sie 2005 vereinbart hatten, im Jahr 2011 trennten, mit leider negativen Folgen.

Den Kurden in der Türkei wurde das Recht auf einen eigenen Staat immer verwehrt, obwohl ihr Selbstbestimmungsrecht angesichts der massiven Unterdrückung und Gewalt durch die türkische Regierung und Armee eine Sezession gerechtfertigt hätte. Sie haben sich schon seit Ende der neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts von ihren Sezessionsträumen getrennt und kämpfen seitdem um den Grad von Autonomie und Selbstverwaltung, den die Katalanen bereits haben. Sie haben Barzanis Referendum im Norden des Irak (Süd-Kurdistan) nicht unterstützt, da sie die Probleme einseitiger Entscheidungen realistisch einschätzen. Es ist immer wieder die Gefahr der Destabilisierung und der Gewalt, wenn solche entscheidenden Schritte nicht den gesamtstaatlichen Konsens erhalten.

Wie sehr die politischen Interessen den rechtlichen Konsens aushebeln können, zeigt hingegen die vom Westen geförderte und sofort anerkannte Abspaltung des Kosovo von Serbien im Jahr 2008. Hier war nicht einmal ein Referendum vorausgegangen. Diese Sezession war völkerrechtswidrig, selbst wenn sie der Internationale Gerichtshof zwei Jahre später mit wenig überzeugenden Gründen in einem Gutachten für die UNO bestätigt hat. Als dann im Jahr 2014 über 80% der Bevölkerung in  der Autonomen Republik Krim mit 93 % für die Unabhängigkeit von der Ukraine stimmte, erinnerte man sich wieder an das Völkerrecht und vergaß den Kosovo.

Die politischen Probleme bleiben allerdings bestehen und drohen, in immer radikalere Sezessionsbewegungen zu eskalieren, wenn die Zentralregierung nicht bereit ist, die Wünsche nach größerer finanzieller und wirtschaftlicher Autonomie sowie Lockerung der zentralstaatlichen Fesseln zu berücksichtigen. 1998 hat der Oberste Gerichtshof von Kanada den einseitigen Sezessionswunsch Quebecs zurückgewiesen, die Möglichkeit einer Trennung aber anerkannt. Dafür müsse jedoch die Verfassung geändert werden, was nur in einem Dialog zwischen den Parteien möglich sei. Das ist der Weg, den auch Madrid und Barcelona einschlagen müssen. Bleibt aber in der Türkei die Antwort der Regierung Krieg und in Spanien die Polizei, so werden Verfassung, Gerichte und das Völkerrecht keinen Frieden für die Staaten bringen können.

Erschienen in (und mit freundlicher Genehmigung von) „Ossietzky“, Nr. 21/2017

Bedrohte Anwältinnen und Anwälte: im Streit für Menschenrechte, gegen staatliche Unterdrückung und Willkür

Redebeitrag von Jon Andoni Lekue, Baskischer RA, 25.01.2013 Berlin

Sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen, sehr geehrte Damen und Herren,

Ich bedanke mich für die Einladung und begrüsse die Initiative von RAK Berlin, RAV und VDJ.

Spanien hat alle Internationalen Verträge zu Menschenrechten ratifiziert. Der Spanische Staat gilt als demokratischer Rechtstaat. Aber 2009 hat der UN-Sonderberichterstatter zu staatlichen Maßnahmen im Antiterror-Kampf, Martin Scheinin, nach einer Untersuchung in Spanien folgenden Schluss gezogen: „ In Spanien gibt es Institutionen, die keinen Platz in einer Demokratie haben“

Wie kam es in Spanien zu einer systematischen Verfolgung von JugendaktivistInnen, Journalisten, Politikern, Rechtsanwälten aus dem Baskenland? Warum sieht sich Spanien regelmässig mit Foltervorwürfen konfrontiert?

Jon Andoni Lekue zur Lage der baskischen AnwältInnen in Spanien

Seit Jahrenzehnten wird im Baskenland ein politischer Konflikt gewaltsam ausgetragen. Die sieben Provinzen des Baskenlands sind in verschiedene administrative Einheiten geteilt, die unter der Verwaltung zweier Staaten, Spanien und Frankreich stehen. Es geht um das  Selbstbestimmungsrecht der Basken und um das Territorium. Für die Menschenrechte hat dieser Konflikt gravierende Konsequenzen.

Die Anschläge und die Gewalt von ETA sind allgemein bekannt. Weniger bekannt ist die Haltung der verschiedenen spanischen Regierungen. Während des Übergangs vom Faschismus zu Demokratie Ende der 70er Jahre wurde die Chance auf eine Lösung des Baskisch-spanischen Konfliktes verpasst.  Seither hat Spanien mit mehr oder weniger Gewalt auf die Forderungen die Basken reagiert.

50% der Individuen und Organisationen auf der EU-Terrorliste sind Bask_innen. Aktuell gibt es 600 baskische politische Gefangene in spanischen und in französischen Gefängnissen. Etwa 35.000 Personen wurden seit dem Tod des faschistischen Diktators Francisco Franco (1975) wegen politischer Motive festgenommen.

Im selben Zeitraum gaben 5.000 Personen an, von den verschiedenen Polizeien gefoltert worden zu sein. Dieselben Sicherheitkräfte und die direkt mit ihnen verbundenen Todesschwadrone töteten mehr als 350 baskische Bürger_innen und verletzten Tausende. Dutzende Wahllisten, politische Parteien, Jugendgruppen, Anti-Repressions-Netzwerke wurden kriminalisiert, hunderte Personen wegen ihrer politischen Aktivitäten verurteilt und eingesperrt. Medien wurden geschlossen und ihre Journalist_innen inhaftiert und gefoltert.

Das Dickicht der „anti-terroristischen“ Gesetze und Ad hoc-Normen, sowie reine Aufstandsbekämpfung weist eine große Bandbreite auf und bietet Stoff, um Bücher zu füllen.

In diesem Zusammenhang wurden in den letzten zwei Jahrzehnten von der Audiencia Nacional mehr als 20 baskische Anwältinnen und Anwälte in Spanien in Untersuchungshaft genommen, mehrere von ihnen blieben fast 2 Jahre in Untersuchungshaft. Allen verhafteten Anwältinnen und Anwälten wurden terroristische Verbrechen in Verbindung mit der ETA vorgeworfen oder die Beleidigung des spanischen Staates.

In mehreren Fällen in denen sie MandantInnen vertraten, die wegen ETA Aktivitäten angeklagt waren, wurden die AnwältInnen selbst der Strafverfolgung ausgesetzt, sie wurden verhaftet, eingesperrt und es wurden erhebliche Druckmitteln angewendet. Verhaftete AnwältInnen wurden sogar im Anschluss an ihre Verhaftung für Tage in Isolationshaft gehalten und konnten nicht einmal durch eine Anwältin / einen Anwalt ihrer Wahl beraten und unterstützt werden.

Die verhafteten Anwaltinnen wurden nicht nur daran gehindert, ihren beruflichen Aufgaben nachzukommen, sondern ihren MandantInnen wurde auch das Recht genommen, sich von AnwältInnen ihrer Wahl vertreten zu lassen.

Diese Verfahren beinhalt die Verletzung von Menschenrechten nach der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK, Art. 6 Abs. 2c und nach den Grundprinzipien der Vereinten Nationen betreffend die Rolle der Rechtsanwälte, Art. 1 „Jeder ist berechtigt, den Beistand eines Rechtsanwalts seiner Wahl in Anspruch zu nehmen“, und Art. 18 „Der Rechtsanwalt darf wegen der Wahrnehmung seiner Aufgaben nicht mit seinen Mandanten oder den Angelegenheiten seiner Mandanten identifiziert werden“.

Die Beziehung der baskischen Anwälte und ihren Mandanten ist in Spanien bereits zum Zeitpunkt der Verhaftung schwer und ist nicht vergleichbar mit anderen Europäischen Staaten.

Das anti-terroristische Sondergesetz (das einfach in den Strafkatalog übernommen wurde) erlaubt eine 5-tägige Polizeihaft, während der eine absolute Kontaktsperre aufrecht erhalten wird, die sogenannte Incommunicado-Haft. Die Bürgerrechte der verhafteten Personen sind annulliert, nicht einmal ein Kontakt zu einem Anwalt, Arzt oder Angehörigen wird gewährt.

Die Incommunicado-Haft, die seit Jahren wiederholt von Amnesty International und vom UNO-Menschenrechtsrat angeklagt wird, macht Beweise von Folter sehr schwierig. Es ist ein System, um eine Bestrafung der Täter in Uniform unmöglich zu machen.

In Fällen, in denen durch extreme Brutalität oder durch Zufall doch einmal Beweise existieren (Unai Romano, Igor Portu), die die Folter belegen, wurden die Untersuchungen grundsätzlich eingestellt. In einigen Fällen (Caso Egunkaria, Martxelo Otamendi) wurden die Folteropfer ihrerseits wegen Falschaussage angezeigt. Den wenigen Mitgliedern der Guardia Civil, die in den 80er Jahren wegen ihrer Beteiligung an Folterungen verurteilt wurden, verlieh man Orden, beförderte sie oder versetzte sie auf wichtige Posten.

Martxelo Otamendi, Direktor der baskischen Zeitung Egunkaria, hatte unter Folter Selbstbeschuldigungen unterschrieben. Im April 2010, über sieben Jahre nach Schließung seiner Zeitung, wurde er freigesprochen. Der Richter wies die Selbstbeschuldigungen als unglaubwürdig zurück. In vielen anderen Fällen akzeptieren Richter solche Selbstbeschuldigungen als einzigen Beweis für eine Verurteilung.

Der Sondergerichtshof Audiencia Nacional, der direkt aus dem faschistischen „Tribunal de Orden Publico” hervorging, sieht sich als ein Gericht im Kampf gegen baskische „Terroristen“. Er erlaubt und fördert die Incommunicado-Haft. Kein einziger Richter dieses Gerichts hat jemals Anklagen wegen Folter zugelassen.

Wenn die Verhafteten nach der Incommunicado-Haft im Gefängnis landen, sind die Anwälte mit der Politik der „Zerstreuung“ der Gefangenen konfrontiert. Ein möglicher Besuch und eine Anhörung eine/r der 605 Inhaftierten, die derzeit in spanischen und französischen Gefängnissen sitzen, erfordert im Durchschnitt eine Anreise von 800 Kilometer. Denn die Gefangenen sind auf etwa achzig Gefängnisse in ganz Spanien und Frankreich verteilt. Das steht im Widerspruch zum Gesetz zur heimatnahen Unterbringung von Gefangenen und macht die Verteidung der Mandanten sehr schwer.

Der Anwaltsbesuche werden ohne Ausnahme alle abgehört. Oft schon wurden Gespräche zwischen Anwalt und Mandant in den Medien veröffentlicht oder sogar als Beweismittel in einem Ermittlungsverfahren eingesetzt. Der Ermittlungsrichter der Audencia Nacional kann Anwalt-Mandat-Treffen aussetzen.

Die Audiencia Nacional hat von Beginn der Untersuchung an zu viel Macht und damit am Ende zu viel Kontrolle. Die Audiencia Nacional steht über den Regionen. Die Berufung ist begrenzt, weil das höhere Gericht bereits von Beginn der Untersuchung an zuständig ist. Deshalb ist das Recht auf Berufung nicht in seiner Gesamtheit möglich. Ausserdem führt der Einfluss Madrids und die ganze Rollenverteilung dazu, dass die Untersuchung in diesem Kontext äusserst umstritten ist.

Die Ermittlungen sind normalerweise geheim und die Anwälte dürfen die Akten nicht einsehen. Das macht die Verteidigung fast unmöglich. Der Termin der Gerichtsverhandlung ist auch zwei bis vier Wochen vorher unbekannt und der genaue Straftatbestand nur allgemein bekannt.

Der Konflikt zwischen dem Baskenland und dem spanischen Königreich, sowie der französischen Republik, hat sich in den letzten 2 Jahren sehr positiv entwickelt. Am 20. Oktober 2011, nach 52 Jahren des bewaffneten Kampfes, hat ETA das endgültige Ende all ihrer bewaffneten Aktivitäten verkündet. Obwohl ETAs bewaffneter Kampf definitiv beendet ist, ist die Gewalt des spanischen Staates  gegen das Baskenland immer noch präsent.

Eine neue Zeit hat angefangen. Das macht Hoffnung auch für die Respektierung der Menschenrechte. Die Rechte die Anwältinnen und Anwälte sind zentrale Werte eines jeden Rechtstaates. Hoffentlich wird sich die Haltung Spaniens bezüglich der Menschenrechte und der Rechte die Anwältinnen ändern.

Vielen Dank!

von Simone Rebmann

Im Verfahren vor einem Spezialgericht gegen die 22. November 2011 festgenommenen 41 Anwält_innen, deren Personal sowie einen Journalisten, denen Mitgliedschaft in einer terroristischen Organisation vorgeworfen wird, kam es nach drei Verhandlungstagen lediglich zu einem Hafturteil: 27 Angeklagte bleiben ohne Angabe von Haftgründen weiterhin in Untersuchungshaft, 9 Angeklagte wurden frei gelassen (5 Anwält_innen wurden vorgängig frei gelassen).

Die ELDH / DJS waren zusammen mit 18 internationalen, europäischen und kanadischen Organisationen vor Ort zur Prozessbeobachtung. Außerhalb des Gerichtsgebäudes, dem größten seinesgleichen in Europa, säumten Hunderschaften von Polizisten und Militärangehörigen, z. T. mit dem Finger auf dem Abzug des geladenen Maschinengewehrs und dutzende Wasserwerfer-Fahrzeuge das abgesperrte Gelände. Jeden Morgen protestierten türkische Anwält_innen in ihren traditionellen Roben vor dem Gerichtsgebäude, am letzten Prozesstag waren rund sechzig weißgekleidete Friedensfrauen vor dem Gebäude anzutreffen.

Der Prozess wurde in einem Saal durchgeführt, der lediglich 200 Personen Platz bietet. Anwesend waren durchwegs über achthundert Personen, mit über 400 involvierten Anwält_innen, 46 Angeklagten, deren Angehörigen und rund 45 internationalen Prozessbeobachtenden war der Andrang in den Saal groß. Klimaanlage und Lüftung wurden nicht in Betrieb genommen, Hitze und Sauerstoffmangel waren unerträglich. Es konnten jeweils nicht alle Verteidiger_innen und Anklagte in den Gerichtssaal gelangen, so wurde das Mikrofon auch mal vor die Tür gereicht, damit sie sich zur Sache äußern konnten. Konnten die Beteiligten in dem Raum gelangen, mussten sie zum Teil auf dem Boden sitzen. Die Verteidigung beantragte, den Saal zu wechseln, was der Vorsitzende ablehnte.

Die Verteidigung stellte vorab die Legitimation des Gerichts in Frage, ein Sondergericht für besonders schwere Straftaten, dessen gesetzliche Grundlage zwei Wochen vor dem Prozess abgeschafft wurde. Sie beantragte, dass der Richter, wie im türkischen Recht vorgesehen, die Frage der Legitimation des befassten Gerichts dem Verfassungsgericht unterbreite. Auch dieser Antrag wurde abgelehnt.

Die Verteidigung verlangte weiter, dass die Angeklagten kurdisch sprechen dürfen sowie eine entsprechende Übersetzung. Sie begründete den Antrag damit, dass eine Sprache, die von 20 Mio. Menschen gesprochen werde, nicht weiter ignoriert werden könne und stütze sich dabei u.a. auf Art. 38 Abs. 5 des Vertrags von Lausanne, dem türkischen Staatsgründungsvertrag, wonach „Personen türkischer Nationalität mit nicht türkischer Sprache Erleichterungen für den mündlichen Gebrauch ihrer eigenen Sprache vor Gericht gegeben werden sollen“. Der Richter lehnte diesen Antrag ab, auch einen entsprechenden Eintrag im Protokoll, wenn ein Angeklagter in Kurdisch antwortete. Statt dessen gab der Richter zu Protokoll: „Der Angeklagte antwortet in nicht verständlichen Lauten“.

In ihren Plädoyers führten die Verteidiger_innen an, Verhaftungen von Anwält_innen in einer derart großen Zahl seien in der Weltgeschichte noch nie dagewesen und bedeuteten einen fundamentalern Angriff auf das Recht der Verteidigung. Zur Wahrung der Unabhängigkeit von Anwält_innen sei es unabdingbar, dass die Verteidigung von beiden Seiten frei gewählt werden könne, wie es auch im türkischen Recht festgeschrieben sei. Auch das Recht auf freie Berufsausübung und das (türkische) Anwaltsgeheimnis seien verletzt. In der 894 Seiten langen Anklageschrift sei die normale Berufsausübung der angeklagten Anwält_innen als Terrorakt geschildert. Jede angeklagte Person habe aber nur die Seiten einsehen können, die sie betreffe, obwohl den Angeklagten die Verbindung in einer terroristischen Organisation vorgeworfen werde. Normale Fallbesprechungen unter den Anwaltskollegen in den Kanzleien seien als Austausch und Sitzungen von Terrororganisationen und ihren Mitgliedern dargestellt. Besuche der Anwält_innen bei Klient_innen im Gefängnis seien aufgezeichnet und als Beweise für Terrorakte verwendet worden, obwohl das türkische Recht den Verkehr des Anwalts mit dem Klienten in und außerhalb von Gefängnissen gewährleiste. Die Beweise seien illegal beschafft worden, in dem bei den auch des Nachts durchgeführten Haus- und Kanzleidurchsuchungen bei den Anwält_innen, die nach türkischem Recht verboten seien, die seit 2001 erforderliche Erlaubnis des Justizministers und die Anwesenheit einer Vertreterin des Anwaltsverbandes gefehlt hätten. Auf diese Vorwürfe entgegnete der Vorsitzende Richter, dass „der Stil der Beweiserhebungen“ nicht Gegenstand der Verfahrens sei.

Das Protokoll wurde unter Beanstandung der Verteidigung freihändig verlesen, der Richter sagte daraufhin, es werde ja alles auf Film aufgezeichnet. Die Verteidigung monierte, dass sie diese Aufnahmen nicht erhalten könnten und deshalb keine Kenntnis über den Inhalt erhielten. Gemäß türkischem Prozessrecht dürfe der Richter keinen Einfluss auf das Protokoll nehmen. Auch diesen Einwand lehnte der Richter ab.

Die Verfahrensleitung war unwirsch mit der Verteidigung, wies die Beteiligten und die Zuschauenden wie ein Polizeihelfer auf ihre Plätze, unterbrach die Angeklagten und die Verteidigung oft, obwohl dies nach türkischem Prozessrecht nicht zulässig ist. Auch erlaubte der Richter sich mehrmals zu bemerken: „Ich muss ja anständig (zu den Angeklagten und den Verteidiger_innen) sein, es sind so viele ausländische Beobachter_innen anwesend…“. Ernteten seine (un-)prozessualen Handlungen den Protest der Verteidigung, schmiss er gar seine Robe hin und verließ er mitunter den Saal, er „mache so nicht mehr mit…“. Wäre der Gerichtsprozess eine Viehversteigerung gewesen, – Ähnlichkeiten sind vorhanden, hätte es Grund zum Lachen gegeben. Derselbe Gerichtspräsident ist aber zugleich Richter im materiellen Verfahren, im Haftprüfungsverfahren, hat die Haus- und Kanzleiuntersuchungen und Untersuchungshaft angeordnet.

Der beobachtete Prozess war weit entfernt von einem fairen Verfahren, die fehlende Legitimation der Gerichts, der beschränkte Zugang in den Gerichtssaal, der Sauerstoffmangel  und Hitze im Gerichtssaal sowie die willfährige Verfahrensleitung gaben den beobachtenden Organisationen Anlass zur Beanstandung und zur Verlesung einer entsprechenden Erklärung unmittelbar nach Verkündung des Hafturteils, nachzulesen unter: http://www.eldh.eu/de/publikationen/publikation/statement-trial-observation-istanbul-46-lawyers-indicted-128/

Der Prozess geht am 6. November 2012 in Silivri weiter, in einem Gefängnisgebäude 60 km von Istanbul entfernt.

Bern, 24. Juli 2012, Simone Rebmann, Juristin

Kurzbericht über zwei europäische Kongresse (Mai und Juli 2011), organisiert von der Europäischen Vereinigung von Juristinnen & Juristen für Demokratie und Menschenrechte in der Welt EJDM.

Griechenland: fatale Folgen der Wirtschaftskrise für die Arbeitnehmenden

Im Vordergrund des Kongresses in Athen vom 21. Mai 2011 standen die Auswirkungen der Finanzkrise auf die Rechte der ArbeitnehmerInnen, auf die Soziale Sicherheit, auf rechtsstaatliche Grundsätze und auf die Lage der MigrantInnen.

Mit der Wirtschaftskrise und der hohen Verschuldung Griechenlands, bietet das Land erschreckende Beispiele für die Deregulierung des Arbeitsmarktes, insbesondere für den Abbau des Schutzes der Arbeitnehmende: Im öffentlichen Sektor werden gewerkschaftliche Aktivitäten schwieriger, u.a. weil die Tarifverträge nicht mehr anerkannt werden und die Gewerkschaften in den staatlichen Betrieben sowie in der Verwaltung keine Ansprechpartner mehr haben. Darüber hinaus will die politische Elite nichts mehr mit den Gewerkschaften zu tun haben. Die Polizei begleitet neuerdings Streikbrechende zur Arbeitsaufnahme in die Betriebe. Die traditionellen Errungenschaften der Arbeitnehmenden können kaum mehr mit traditionellen (legalen) Mitteln durchgesetzt werden. Im privaten Sektor ist neu eine Zeitbeschäftigung sowie Gelegenheitsarbeit unter dem Mindestlohn-Ansatz von 640 Euro im Monat möglich, die Kündigungsfristen wurden gekürzt und die Erhöhung der Löhne nach oben plafoniert. Das Recht zu streiken kann von der Arbeitgeberschaft zeitlich verschoben werden[1].

Die Entwicklungen in Griechenland entsprechen der offiziellen Politik der EU, die die wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit der Länder über die Menschen- und Grundrechte der BürgerInnen stellt: Unter dem Begriff „flexicurity“ kommt zur internationalisierten Deregulierung des Arbeitsrechts die soziale Destabilisierung hinzu[2]. Arbeitgebende haben nun in Griechenland die Möglichkeit, die Beiträge an die Sozialversicherungen zu reduzieren und die Rentenberechtigung ist von 40 Beitragsjahren abhängig. Es fand ein Paradigmenwechsel von der Versicherungsmaxime zur Privatisierung der Altersvorsorge statt[3].

Unter dem Vorwand von Anti-Terror-Massnahmen wurden nicht nur in Griechenland die Unschuldsvermutung aufgeweicht und Ausnahmegesetze erlassen. Ein solches Ausnahmegesetz erlaubt es den griechischen Behörden, eine Vereinigung von demokratischen Kräften als terroristische Gruppen zu verfolgen, Kundgebungen unter Einsatz von chemischen Substanzen, die im Krieg illegal sind, aufzulösen oder lange Untersuchungshaft für AktivistInnen zu verfügen. Gesetze, die nun auch zur Zerschlagung sozialer Proteste angewendet werden. „Der Neoliberalismus trennt sich von der Demokratie und die Verteidiger der Demokratie werden in deren Struktur bekämpft“[4].

Als schwächstes Glied in der Gesellschaft trifft die Wirtschaftskrise letztlich die MigrantInnen am härtesten. Wer illegal über die Grenze kommt, wird in Griechenland von der Polizei festgenommen, in Lager gebracht und von dort ausgeschafft, ohne dass die Frage der Schutzbedürftigkeit geklärt wird. Die Sondergrenzpolizei der EU,  FRONTEX, hat zum Ziel, den Schengen-Raum so abzuschotten, dass MigrantInnen Europa möglichst nicht mehr erreichen können. Zur Überwachung der Grenzen und Meere werden hochsensible Sensoren und Kameras wie auch Waffen eingesetzt. Es ist eine Industrie für Überwachungselektronik entstanden, die die traditionelle Kriegsindustrie ergänzt[5].

Zehn Jahre G8-Proteste in Genua und deren Folgen

An der Konferenz in Genua präsentierten ReferentInnen aus zahlreichen europäischen Ländern die Entwicklungen der Grundrechtsbeschränkungen sowie Repression gegen Soziale Bewegungen und die Rolle der Anwältinnen und Anwälte in der EU sowie in den einzelnen Ländern. Die Berichte zeigen ein einheitliches Schema von Repression und Gewalt aus Genua, Heiligendamm, London, Madrid oder Kopenhagen usf.

Die EU hat bereits fragliche Verfahren für den bilateralen Austausch von Geheimdienst und polizeiliche Informationen bei grenzüberschreitenden Protesten etabliert. Nach dem „Krieg gegen Terrorimus“, anfänglich geführt gegen Muslime und andere MigrantInnen-Gemeinschaften, insbesondere Asylsuchende, zeichnet sich nun ein alarmierendes Bild in ganz Europa: die Bekämpfung von sozialen Protesten und die Einschränkung des Grundrechts auf Demonstrationsfreiheit zum „Schutz der inneren Sicherheit“ der Länder und der EU[6].

Der Neoliberalismus, dem sich die EU immer noch verschrieben hat, ist geprägt vom Abbau sozialer Errungenschaften und der fortwährenden Einschränkung oder gar Privatisierung des öffentlichen Raumes. Diesen Entwicklungen steht zunehmend der Protest der BürgerInnen gegenüber: in Form von Demonstrationen, in sozialen Foren, mit Haus- und Fabrikbesetzungen, Streiks oder mit ,Ich zahle nicht-Bewegungen’ bis hin zu militanten Aktionen. Vor allem bei Demonstrationen und Protestaktionen wird immer öfter exzessive Polizeigewalt angewendet. Mit flächendeckender Videoüberwachung, ungerechtfertigten Verhaftungen, verdeckten Ermittlungen und dem Einsatz von Agents provocateurs werden Grundrechte teils massiv verletzt. Diese staatlichen Übergriffe wie auch der fehlende staatliche Schutz für Flüchtlinge, die Auswirkungen der Finanzkrise auf die Arbeitenden sowie die Armutsbetroffenen eröffnen den demokratischen Juristi_innen ein Feld von Anforderungen, das weit über ihre Ressourcen geht[7].

Gilberto Pagani, Präsident der Vereinigung ,European Democratic Laywers“ EDL’, hielt in seinem Rückblick fest: „Zehn Jahre nach dem G8-Gipfel in Genua kehren wir zurück, wir reflektieren die Bilder des ermordeten Studenten Carlo Giuliani, den Kopf auf dem Asphalt des Alimonda-Platzes, der blutüberströmten Jugendlichen, die in der ‚Diaz- Schule’ festgehalten wurden, und der Folterungen von Bolzaneto. Für das den Ereignissen nachfolgende Engagement wurden wir demokratische Anwältinnen und Anwälte von der Motivation getrieben, die Toga gegen den Kittel der ‚legal teams’ auszuwechseln und die Menschenrechte zu verteidigen. Genua 2001 war eine Wasserscheide. Vieles wurde in den Prozessen augenfällig, das Schweigen, die Unwahrheit, die Rufmorde und die unzähligen Gewalttätigkeiten der Polizei wurden aufgedeckt und es gab Verurteilungen, leider auch Freisprüche. Vieles blieb hingegen im Dunkeln und unbestraft: u.a. der Mord an Carlo und der ‚Black Block’, bestehend aus Agents Provocateurs. Die Rolle der ‚legal teams’ war in den Geschehnissen und den darauf folgenden Prozessen wichtig: Da wir Augenzeugen waren von den Vorfällen, konnten sich die RichterInnen, ParlamentarierInnen und Exekutivorgane nicht vollständig der rechtsstaatlichen Grundsätze entledigen und wurden zur Aufklärung angehalten“.

„Was ist los in der Stadt?“ fragten PassantInnen anlässlich der grossen Kundgebung nach dem Kongress: „Es gibt eine Demonstration für Carlo Giuliani“ erklärten besser informierte Personen, „Genova 2001 non si dimentica“.

Simone Rebmann, Vertreterin der DJS im Vorstand der EJDM

[2] Dimitiris Perpataris, lawyer, GR

[3] Andreas Mattheou, PhD, lawyer, Social Security Law, GR

[4] Kostas Papadakis, lawyer, und Dimitris Belantis, PhD, lawyer, GR

[5] Giota Masouridou, laywer, GR

[6] Tony Bunyan, Director of Statewatch, GB

[7] Rüffert, Comm. / Luxenburg; Comm. / Portugal

Die Refinanzierungsprobleme von Griechenland, Portugal, Irland und Spanien haben für alle offenkundig gemacht: die gemeinsame Währung gerät in Schwierigkeiten, wenn die Ökonomien der Nationalstaaten der Euro-Gruppe sich auseinander entwickeln. Der Lissaboner Vertrag erwies sich kurz nach dem Inkraftreten als Schönwetterkonstruktion, denn der Rettungsschirm für die Spekulationsopfer konnte nur am Vertrag vorbei – teilweise auch gegen ihn – als intergouvernementale Vereinbarung konstruiert werden. Der Rettungsschirm wurde zwischen den Regierungschefs der Euro-Staten und dem IWF ausgehandelt – eine Rechtsgrundlage im Vertrag findet sich nicht. Gleichzeitig hat die EZB sinnvollerweise, aber gegen die ausdrücklichen Bestimmungen des Vertrages angefangen, Staatsanleihen aus Griechenland aufzukaufen.

Druckversion

Als intergouvernementale Vereinbarung wurde nun auf Vorschlag der Bundesregierung der „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ zur Agenda der EU. Wesentliche Bestandteile dieser Vorschläge wurden am 11. März 2011 von der Regierungschefs der Euro-Staaten als „Pakt für der Euro“ verabschiedet. Während der Tagung des Europäischen Rates am 24/25. März akzeptierten auch die Nicht-Euroländer Bulgarien, Dänemark. Lettland, Litauen, Polen und Rumänien die Zielvorstellungen und Maßnahmenkataloge des Paktes, der damit – mit gleichem Text – zum Euro-Plus-Pakt[1] wurde.

Das ist unter zwei Aspekten interessant: erstens dürften die Pakte einen Paradigmenwechsel in der (Nicht-)Regulierung einleiten, nämlich von der Konkurrenzordnung zum zentral organisierten benchmark nach unten. Zweitens scheint sich eine Institutionalisierung intergouvernementaler Strukturen abzuzeichnen, die Auswirkungen auf das Gefüge der Verträge haben wird. Um den Wechsel verständlich zu machen, ist zunächst ein Blick auf die Konkurrenzordnung der EU zu werfen, die in den geltenden Verträgen festgeschrieben wird.

1.    Die Wettbewerbsordnung der EU

Der Lissabon Vertrag, so wird die ganz große Koalition – also von der FDP bis zu den Grünen ─ nicht müde zu behaupten, sei sozial ausgewogen, er normiere eine sozialstaatliche und keineswegs eine Konkurrenzordnung. Schließlich enthalte Art. 3 III EUV folgende wunderbare Vorschrift: Die Europäische Union „wirkt auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin.“ Da ist sie also, die soziale Marktwirtschaft. Nun ist die „soziale Marktwirtschaft“ bekanntlich ein Kampfbegriff der Konservativen, der auf der Ebene des Kampfes um das Grundgesetz gegen den Sozialstaat und auf der politischen Ebene den demokratischen Sozialismus, der bis in die 1990er Jahre auch die SPD vertreten hat, in Stellung gebracht wurde. Die soziale Marktwirtschaft relativiert den Sozialstaat, der nämlich die Wirtschaft unter das Primat des Sozialen stellt – so hat jedenfalls noch Wolfgang Abendroth den Sozialstaat in Art. 20 GG verstanden. Aber den Europäischen Verträgen ist auch die soziale Marktwirtschaft schon suspekt. Deshalb wurde sie vorsichtshalber erweitert um ein „wettbewerbsfähig“ zur „wettbewerbsfähigen, sozialen Marktwirtschaft“. Das erinnert doch fatal an einen Wahlkampfslogan: „Sozial ist, was die Wettbewerbsfähigkeit erhöht.“

Die Wettbewerbsfähigkeit wird einer anderen Ordnung subsumiert, was Art. 120 AEUV deutlich macht: „Die Mitgliedstaaten und die Union handeln im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird.“ Und die offene Marktwirtschaft findet sich nicht nur einmal im Vertrag – sie wird insgesamt vier Mal als Prinzip der unterschiedlichen Politikfelder geradezu beschworen. Auf der Ebene der Programmatik, da sollten keine Missverständnisse aufkommen, unterscheidet sich die „offene Marktwirtschaft“ von der „sozialen Marktwirtschaft“: das soziale Beiwerk fällt hinten rüber – der Markt an sich gilt als sozial. Das Projekt Europäischer Binnenmarkt ist ein Projekt „Offene Marktwirtschaft“, diese wird nämlich im Vertrag inhaltlich ausformuliert und durchdekliniert, während „das Soziale“ vereinzelt bleibt. Der „operative Teil“ der Verträge hält nicht, was in den Grundsätzen mit der „sozialen Marktwirtschaft“ versprochen wird.[2]

Verlassen wir also die Ebene der Grundsatzprogrammatik. Es hat sich inzwischen herumgesprochen: Das Projekt Europa ist ein Projekt „Gemeinsamer Binnenmarkt“, der insbesondere die Kapitalverkehrsfreiheit und die Warenverkehrsfreiheit umfasst. Die Idee der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft war zunächst darauf aus, Zollschranken zu beseitigen. Mit dem Binnenmarkt ist dagegen mehr gemeint, nämlich ungehinderter Wettbewerb, euphemistisch „freier Wettbewerb“ zwischen den Unternehmen und zwischen den Mitgliedstaaten. Die Europäischen Verträge und die Rechtsprechung des EuGH atmen diesen Geist, nicht nur dort, wo explizit der Wettbewerb beschworen wird. Wenn „freier Wettbewerb“ mehr meint als die Beseitigung von Zollschranken, dann meint er auch die Beseitigung von sonstigen Schutzvorschriften, bürokratischen Hindernissen und Einfuhrbeschränkungen. In diesem Sinne begann der EuGH schon Ende der 1970er Jahre die Europäischen Verträge zu interpretieren.

Gewisse Regulierungen erscheinen aber im Interesse der beteiligten Staaten wie der konkurrierenden Unternehmen als sinnvoll. Oder anders gesagt: Wettbewerb, so die Annahme, braucht gleiche Rahmenbedingungen, konkurriert werden soll um die ökonomische Effizienz, was vergleichbare Startbedingungen und Parcours voraussetzt. Deshalb hat sich die Europäische Union daran gemacht, Rechtsvorschriften im Bereich des Kapital- und Warenverkehrs zu harmonisieren, für alle Mitgliedstaaten einen annähernd gleichen Rechtsrahmen für den „freien“ Waren- und Kapitalverkehr zu schaffen. Das fängt an mit Mindeststandards im Umweltrecht, das inzwischen vollständig, d.h. für alle Medien und Schutzzwecke europäisch überformt ist, und endet längst nicht bei den Qualitätsanforderungen an die Waren zur Herstellung von Kompatibilität, beispielsweise zwischen deutschen Steckdosen und französischen Steckern. Die gelben Scheinwerfer französischer Autos verschwanden und die EU arbeitet daran, dass die Spurweiten für Eisenbahnen angeglichen werden, um die Interoperabilität des europäischen Streckennetzes zum Zwecke des Wettbewerbs herzustellen.[3] Schließlich verstieg sich die EU dazu, Normen etwa für Gurken, Bananen und Äpfel zu beschließen, die teilweise wieder abgeschafft wurden. Aber der Lernerfolg ist nur beschränkt: so gibt es aus dem Jahre 2010 eine Verordnung zur Beschaffenheit der Pizza Napoletana. Kurz: zum Zwecke der Herstellung eines europäischen Binnenmarktes werden die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten über das Europarecht harmonisiert.

Diese Harmonisierung erfolgte nur in einem Bereich ausschließlich als Deregulierung – nämlich im Bereich des Kapitalverkehrs, d.h. im Bereich der Finanzmärkte. Hier normieren die Verträge ein Liberalisierungsgebot und auch im Verhältnis zu Drittstaaten ein Re-Regulierungsverbot (Art. 63 f AEUV). Entsprechend wurde agiert: Kapitalverkehrskontrollen der Mitgliedstaaten wurden in der Form von Einfuhrgenehmigungen vom EuGH verboten[4] und von den Mitgliedstaaten in den 1990er Jahren in den unterschiedlichsten Formen abgeschafft. Die rot-grüne Bundesregierung setzte, veranlasst durch die OGAW-Richtlinie[5] der EU, im Jahre 2004 mit dem Investmentmodernisierungsgesetz[6] das I-Tüpfelchen auf die Deregulierungsorgie und beklagte sich anschließend über den Einfall der Heuschrecken. Die Entfesselung der Finanzmärkte ist schon im Normalmodus asozial, weil sie notwendig mit einer Umverteilung des produzierten Reichtums in die Finanzwirtschaft zu den Anlagebesitzern oder besser Spekulanten und Managern verbunden ist. Asozial ist der entfesselte Finanzmarkt erst recht im Krisenmodus nach dem Platzen der Spekulationsblase. Dann haften die Nationalstaaten, d.h. letztlich die Steuerzahler und Transferbezieher für die Misswirtschaft der Finanzindustrie.

Zurück zur Harmonisierung und Regulierung im Bereich des Warenverkehrs. Die wichtigste Grundlage ist Art. 114 (1) AEUV: Zur Verwirklichung des Binnenmarktes erlassen danach die Organe der EU im Verfahren der Mehrheitsentscheidung „die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“.

Davon gibt es zwei Ausnahmen: Steuern und Soziales. Für die Steuern wird die zitierte Vorschrift in Abs. 2 gleich klargestellt: „Absatz 1 gilt nicht für die Bestimmungen über die Steuern“ (Art. 114 II AEUV). Die Klarstellung erfolgt „sicherheitshalber“, denn eigentlich sind die Steuerkompetenzen der EU ausreichend im vorangehenden Art. 113 geklärt, welcher lautet: „Der Rat erlässt gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern, soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist.“

Die Rechtsetzungskompetenz der EU im Bereich der Steuerpolitik beschränkt sich erstens auf die indirekten Steuern, also vor allem die Mehrwertsteuer. Aber auch diese Kompetenz hat zwei Einschränkungen. Die weniger wichtige ist die „Notwendigkeitsklausel“ – also sofern es notwendig ist, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Wichtiger ist, dass auch nach dem Lissaboner Vertrag über harmonisierte indirekte Steuern nur einstimmig entschieden werden kann. Man muss kein Prophet sein um zu prognostizieren: Das wird nicht vorkommen.

Das Ergebnis wurde in der Irland-Krise für alle sichtbar. Die Bundesregierung forderte, Irland müsse seine minimalen Unternehmenssteuern erhöhen, wenn es europäische Hilfen in Anspruch nehmen wolle. Dabei hat Irland folgerichtig gehandelt, d.h. die Konstruktion der EU-Verträge ernst genommen oder ausgenutzt – je nach Standpunkt. Der Wettbewerb des EU-Binnenmarktes findet ja keineswegs nur zwischen den Unternehmen statt, sondern auch zwischen den Nationalstaaten als Konkurrenz um Unternehmensansiedlungen. Da muss man nicht auf das Beispiel Nokia verweisen. Die Kohl-Regierung hat es in den 1990er Jahren geradezu zum Regierungsprogramm erhoben: Good Governance ist gute Standortpolitik. Das war nicht konservative Ideologie, sondern folgt zwingend aus den strukturellen Vorgaben der europäischen Verträge. Die Nationalstaaten werden zur Standorten: Politik reduziert sich auf die Bereitstellung günstiger Standortfaktoren – der Staat wird zum Wettbewerbsstaat.

Wenn aber weite Bereiche des i.w.S. Wirtschaftsrechts harmonisiert sind, kann der Wettbewerb, die Standortkonkurrenz nur in den nicht harmonisierten Bereichen stattfinden, d.h. im Steuerrecht und Sozialrecht. Standortwettbewerb im Steuerrecht lässt aber nur eine Entscheidung offen: Die Unternehmenssteuern senken! Oder allgemeiner gesprochen: die Belastungen für die Unternehmen senken – dann allerdings nicht nur für die Hoteliers. Genau diese Politik verfolgt die Bundesrepublik seit mehreren Jahrzehnten. Die Umverteilung im Bereich der Steueraufkommen hat eine direkte und eine indirekte soziale Wirkung. Direkt werden die „unteren“ Einkommensbezieher höher belastet, sowohl durch die Lohnsteuer wie durch die Mehrwertsteuer. Indirekt wirtschaftet sich der Staat durch den Verzicht auf die Besteuerung der Gewinne in die Schuldenfalle, die wiederum auf Kosten der i.w.S. sozialstaatlichen Leistungen gemildert wird.

Der Mechanismus wird durch die fehlende Kompetenz zur Harmonisierung im Bereich der Sozialsysteme verstärkt. Die Vorschriften im AEUV sind etwas komplizierter als die kurze Kompetenzvorschrift im Bereich des Steuerrechts. Auch hier wird mit Einstimmigkeitsregeln gearbeitet, etwa bei der Kompetenz im Bereich „soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer“ sowie des Kündigungsschutzes (Art. 153 II AEUV). Ausdrücklich wird dort auch ein „Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ mit Blick auf die Europäische Sozialgesetzgebung normiert. Die Gesetzgebungskompetenz bezieht sich weiter nicht auf das „Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht“ (Art. 152 V AEUV). Daneben gibt es besondere Schutzklauseln; so soll die Sozialgesetzgebung der „Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen“ nicht entgegenstehen (ART. 153 IIb AEUV). Kurz: Es gibt zwar Kompetenzen der EU im Bereich der Sozialgesetzgebung, aber sehr eingeschränkte, so dass diese als zweites wichtiges Feld der Standortkonkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten definiert wird. Der Druck auf die Sozialsysteme der BRD lässt sich mit Händen greifen, muss also nicht exemplifiziert werden. Diesen Mechanismus sieht man den Verträgen nicht direkt an, aber das Ergebnis einer Strukturanalyse ist eindeutig.[7]

2.    Krisenfolgen – Benchmarking nach unten

Die Standortkonkurrenz hat die deutsche Politik verinnerlicht, sie ist gleichsam zum Habitus der „etablierten“ Politiker geworden, der schließlich das Sozialgefüge der Republik durcheinander wirbeln konnte. Das wird sichtbar in der Lohnzurückhaltung bei den Tarifauseinandersetzungen, die zu einem Sinken der Lohnquote, und einem Sinken der Reallöhne[8] seit 2004 geführt haben und in einer allenthalben spürbaren Reduktion sozialstaatlicher Leistungen mit dem bisherigen Höhepunkt der Hartz IV „Reformen“. Der Widerstand gegen die Politik der Umverteilung und Senkung der Sozialstandards ist in Deutschland schwach.

Umgekehrt lässt sich zynisch sagen: das Konzept ist aufgegangen. Deutschland hat gegenüber den Nachbarländern einen „Wettbewerbsvorteil“. Die Wirtschaftskrise und die anschließende Euro-Krise haben dies sichtbar vor Augen geführt. Die deutsche Wirtschaft hat auf Exporte gesetzt und der Konjunkturmotor sprang 2010 dank der Exporte wieder an. Exportvizeweltmeister kann man aber nur sein, wenn man einen relativen Vorteil hat, der in Deutschland in der Produktivität oder den Lohnstückkosten liegt. Aber dieser Vorteil fällt den Standortpolitikern nun auf die Füße, weil – durchaus im Interesse der deutschen Exportindustrie – eine gemeinsame Währung eingeführt wurde. Bei einer gemeinsamen Währung funktioniert die Politik des beggar thy neighbour nur begrenzt, denn was der Nachbar importiert, kauft er notgedrungen „irgendwie“ auf pump. „Der Exporterfolg“ ist nicht „nachhaltig, weil die Nachbarn irgendwann nicht mehr in der Lage sind, ihre Schulden zu erhöhen“, schreibt Heiner Flassbeck.[9] Die Verschuldung der privaten und öffentlichen Haushalte steigt, bis in der Krise die Kreditwürdigkeit des Staates sinkt oder runter ge-rated wird. Ein Staatsbankrott hätte für die Kreditgeber ebenso schwerwiegende Folgen wie für die Finanzwirtschaft. Die EU greift zu Rettungsschirmen, die dem deutschen Stammtisch und Parlamentarier offenbar nur schwer zu vermitteln sind, da „Wir“ nun die – vornehm ausgedrückt – unsolide Politik der Griechen, Portugiesen usw. bezahlen sollen – tatsächlich müssen natürlich die Zinsen der Anleger gezahlt werden.

Tatsächlich hat die Konkurrenzordnung der EU und das Sparprogramm des Art. 126 AEUV, das über den „Stabilitäts- und Wachstumspakt“ oder die berühmten Maastricht-Kriterien offenbar in anderen Euro-Staaten nicht die gleiche Wirkung wie in der BRD. Anders gesagt: die politischen Kräfteverhältnisse sehen dort anders aus, was dazu führt, dass beispielsweise die Franzosen den Aufruhr wagen, wenn das Rentenalter von 60 auf 62 Jahre angehoben wird, während es in Deutschland stillschweigend geschluckt wird, wenn die Rente erst mit 67 ausbezahlt werden soll oder besser: mittelfristig eine spürbare Rentensenkung über das Eintrittsalter durchgesetzt wird.

Nun gäbe es zwei Möglichkeiten das Auseinanderdriften der Euro-Staaten zu stoppen. Man könnte – wie es im Grundgesetz heißt – zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ sowie Arbeitsverhältnisse und zur „Wahrung (oder besser Herstellung) der „Wirtschaftseinheit“ (Art. 72 II GG) eine Angleichung gleichsam nach oben vornehmen. Das würde bedeuten, dass die Löhne in Deutschland entsprechend der Produktivität steigen und das Rentenalter herunter gesetzt wird. Außerdem müsste mindestens im EU-Raum ein Finanzausgleich stattfinden und möglicherweise die Freihandelsideologie nach außen aufgegeben werden. Den Finanzausgleich verbieten die EU-Verräge ausdrücklich, was zu den Schwierigkeiten bei der Lösung der Staatsfinanzkrisen beiträgt und sicher nicht mit dem Halbsatz gelöst werden kann, den die Bundesregierung – bisher gegen den Widerstand der meisten anderen Mitgliedsstaaten – dem Art. 136 AEUV hinzufügen will, um den europäischen Rettungsschirm zu legalisieren.[10] Wichtiger ist, dass die BRD trotz des Desasters der Finanzkrise an der grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Ausrichtung festhält. Das heißt, sie bleibt bei ihrer Austeritätspolitik, die auf Umverteilung, Sozialkürzungen, und öffentliche Sparprogramme setzt.

Weil sich diese gegen den Widerstand der Bevölkerung in den anderen Euro-Staaten nicht „automatisch“ über den Mechanismus des Wettbewerbs in ausreichendem Maße durchsetzen lassen, soll sie über die „Wirtschaftsregierung“ nach Merkel/ Sarkozy nun offenbar zentral verordnet werden. Am Beispiel Griechenland wurde deutlich, was gemeint ist: Um einen Kredit des europäischen Rettungsschirmes und des IWF zu bekommen, musste Griechenland sich einem harten Spardiktat und einer neoliberalen „Reformpolitik“ unterwerfen. Griechenland soll innerhalb von drei Jahren den Haushalt um 30 Milliarden kürzen, was jährlich etwa zehn Prozent des Haushaltsvolumens entspricht. Gefordert wurde von der EU ─ gestützt auf den Defizitmechanismus des Art. 126 AEUV ─ die Senkung der Gehälter nicht nur der öffentlichen Bediensteten, sondern allgemeiner „structural Measures and wage moderation“, weiter Maßnahmen um „Flexicurity“ auf dem Arbeitsmarkt herzustellen. Gefordert wird eine Änderung, d.h. im Zweifel Privatisierung des Renten und Gesundheitssystems und die Erhöhung des Rentenalters. Angeprangert wird von der Kommission, dass Griechenland weiter Wettbewerbsschranken aufrecht erhalte und insbesondere die Netze nicht liberalisiert seien. Folglich sollen die Netze (Strom, Telefon, Wasser, Bahn) dem Wettbewerb geöffnet werden.[11] Die Folgen der Umsetzung dieses Programms sind inzwischen messbar: Während die Bundesrepublik für 2010 ein Wirtschaftswachstum von 3,6 % melden konnte, stand in Griechenland vor der vier ein minus.[12] Das heißt, Griechenland ist 2010 noch tiefer in die Rezession gerutscht als im Jahr zuvor. Die Arbeitslosigkeit schnellte rasant in die Höhe. Im Mai 2010 war sie im Vergleich zum Vorjahr um 43 % gestiegen, womit der höchste Stand seit Beginn der monatlichen Statistik 2004 erreicht wurde.[13]

Das Austeritätsprogramm wurde Griechenland unter Kniefällen der griechischen Regierungen aber massivem Widerstand der verordnet. Portugal hat – letztlich vergeblich ─ alles daran gesetzt, die mit einem Spardiktat verbundenen Kredite des Rettungsschirms zu verweigern. Anfang Mai 2011 hat die Regierung – mitten im Wahlkampf – den Kreditantrag gestellt und die Bedingungen der EU akzeptiert. Die Iren reagierten auf das Austeritätsprogramm der EU mit einem fulminanten Wahlsieg von Enda Kenny, der im Wahlkampf angekündigt hat, die Kreditbedingungen neu zu verhandeln. Die Bundesregierung reagierte darauf mit dem Plan, die Spardiktate über den Pakt zur Wettbewerbsfähigkeit zu verallgemeinern. Sie hatte vorgeschlagen: „Zur Stärkung unserer Wettbewerbsfähigkeit vereinbaren wir (die Regierungschefs der EU, A.F:) als ersten Schritt ein ‚6-Punkte-Programm für mehr Wettbewerbsfähigkeit’, dessen Maßnahmen binnen 12 Monaten national umzusetzen sind: 1. Abschaffung von Lohnindexierungssystemen (was die automatische Anpassung der Löhne an die Inflation meint A.F.) 2. Einigung über gegenseitige Anerkennung von Bildungs- und Berufsabschlüssen zur Förderung der Arbeitsmobilität in Europa 3. Einsatz für Schaffung einer einheitlichen Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage 4. Anpassung des Rentensystems an die demografische Entwicklung (z.B. Renteneintrittsalter) 5. Verpflichtung zur Verankerung einer „Schuldenbremse” in die Verfassungen aller Mitgliedstaaten 6. Einführung nationaler Krisenbewältigungsregime für Banken.“

Das muss als Eintritt in ein anderes System der Wirtschaftskoordinierung verstanden werden. An die Stelle der hinter dem Rücken wirkenden Standortkonkurrenz wird ein zentrales benchmark System eingeführt, das von den Unterzeichner der intergouvernementalen Vereinbarung eine Anpassung der sozialen Standards nach unten verlangt. Ziel ist es ja nicht das Rentenalter nun gemeinsam auf beispielsweise 62 Jahre festzulegen, sondern auf 67 anzuheben.

3.    Pakt für den Euro – Plus

Im Prozess der Einigung zwischen den Regierungen am 11.März 2011 gab es Abweichungen vom ursprünglichen Vorschlag der Bundesregierung. Aber der erste Schritt in ein neues System des benchmarkings, das zwischen den Bundesländern in Deutschland schon z.T. elaboriert angewendet wird, ist getan. Der Pakt für den Euro funktioniert als politische Selbstverpflichtung der Regierungschefs. Diese sollen zukünftig im Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik gemeinsame Ziele vereinbaren und die gleichsam runter brechen auf „konkrete nationale Verpflichtungen“, die sie jedes Jahr eingehen sollen und deren Umsetzung von der Kommission mittels jährlicher Berichte überwacht wird.

Die Zielsetzungen des Paktes hören sich noch recht allgemein verträglich an, nämlich :

• Förderung der Wettbewerbsfähigkeit

• Förderung der Beschäftigung

• Weiterer Beitrag zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

• Stärkung der Finanzstabilität.“

Wie dann allerdings die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit aussehen soll, hat es in sich. Es geht um ein benchmarking bei den Lohnkosten. So heißt es im Pakt: „Um zu beurteilen, ob die Löhne sich entsprechend der Produktivität entwickeln, werden die Lohnstückkosten über einen Zeitraum hinweg beobachtet und dabei mit den Entwicklungen in anderen Ländern des Euro-Währungsgebiets und in den wichtigsten vergleichbaren Handelspartnerländern verglichen werden. Für jedes Land werden die Lohnstückkosten für die Wirtschaft insgesamt und für jeden wichtigen Sektor bewertet.“ Und man ahnt, was folgt: Die Entwicklung der Löhne muss gebremst werden, wenn die Lohnstückkosten gegenüber den anderen Mitgliedsstaaten zu hoch geraten. Maßnahmen mit denen national sichergestellt werden soll, dass die Lohnstückkosten im benchmark bleiben, sollen sein:

• „Überprüfung der Lohnbildungsregelungen und erforderlichenfalls des Grads der Zentralisierung im Verhandlungsprozess und der Indexierungsverfahren, unter gleichzeitiger Wahrung der Autonomie der Sozialpartner bei den Tarifverhandlungen;

• Sicherstellung, dass die Lohnabschlüsse im öffentlichen Sektor den auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit gerichteten Anstrengungen im Privatsektor förderlich sind (eingedenk der wichtigen Signalwirkung der Löhne des öffentlichen Sektors).“

Im ersten Punkt findet sich die von der BRD geforderte Abschaffung des Lohnindexierungsverfahren. Aber erfasst wird mehr, so dass es auch den Regierungschefs auffiel, wo der Konfliktpunkt liegt: in der Tarifautonomie. Der Vorschlag läuft auf eine zentrale, politische Koordinierung oder Festlegung der Lohnpolitik hinaus – wohlgemerkt nach unten. Umgekehrt meint der Pakt immer noch die Produktivität durch Privatisierung, Marktöffnungen und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren verbessern zu können. Die Beschäftigung soll durch „Flexicurity“, also durch Abbau von Kündigungs- und sonstigen Schutzvorschriften für Arbeitnehmer und durch Steuersenkung gefördert werden.

Die „Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ soll durch die „langfristige Tragfähigkeit von Renten, Gesundheitsvorsorge und sozialleistungen“ verbessert werden – gemeint sind natürlich Kürzungen im gesamten Bereich der Sozialleistungen, wobei die Hochsetzung des Rentenalters wieder euphemistisch umschrieben wird als: „Angleichung des Rentensystems an die nationale demografische Situation, beispielsweise durch Angleichung des tatsächlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung oder durch Erhöhung der Erwerbsquote.“

Der Pakt für den Euro befürwortet die Verschärfung des Stabilitäts-und Wachstumspaktes und weist darauf hin, dass nun auch die Gesamtverschuldungsgrenze von 60 % ernst zu nehmen sei – was man allerdings nie anders verstehen konnte. Um eine Senkung der Gesamtverschuldung, die inzwischen bei fast allen Euro-Ländern über 60 % liegt zu erreichen, wird den Staaten eine Schuldenbremse vorgeschlagen. Vorbild ist natürlich die deutsche Schuldenbremse, die eine Neuverschuldung über 0,35 % des BIP verbietet. Damit baut man Schulden in dem Rahmen ab, in dem das BIP schneller wächst als 0,35 % – es kann also was dauern unter 60 % zu kommen, wenn man wie die BRD bei ca. 80 % oder Griechenland bei 120 % liegt. Vor allem darf nichts dazwischen kommen. Neue Konzepte sind das nicht.

Neu ist allerdings folgender Vorschlag: „Über die vorgenannten Fragen hinaus wird der Koordinierung der Steuerpolitik Aufmerksamkeit gewidmet.“ Das geht natürlich ans eingemachte der nationalen Souveränität und im AEUV konnte man sich – wie gesehen – nur auf Kompetenzen für indirekte Steuern einigen. Deshalb wird nachgeschoben: „Die direkte Besteuerung fällt weiterhin in die nationale Zuständigkeit.“ Aber dann kommt der eigentliche Vorschlag: „Die Entwicklung einer gemeinsamen Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage könnte ein einkommensneutraler Weg sein, wenn es darum geht, für die Kohärenz der nationalen Steuersysteme unter gleichzeitiger Wahrung der nationalen Steuerstrategien zu sorgen.“ Die Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage könnte der Einstieg in eine europäische Steuerpolitik sein. Das ist zu begrüßen, weil dem race to the bottom ein Ende gesetzt werden könnte – aber es ist vertragswidrig oder läuft zumindest an diesem vorbei.

Beschlossen wurde gleichzeitig der EMS, der Europäische Stabilitätsmechanismus, über den in Finanznot geratene Mitgliedstaaten, wie Griechenland, Portugal, Irland ab 2013 Kredite erhalten können – natürlich im Gegenzug zu einschneidende „Restrukturierungsmaßnahmen“ der Finanzen und der Ökonomie, die gemeinsam mit dem IWF ausgehandelt werden. Ursula Engelen-Kefer bewertet diese Politik so: „Gerettet wird nicht der Euro, sondern die Finanzindustrie – auf Kosten der Steuerzahler. Dies verschärft die Spaltung der Gesellschaft in den 17 Euroländern und gefährdet die Integration der inzwischen 27 EU-Mitgliedsländer insgesamt.“[14]

4.    Machtverschiebungen

Die Pakte für den Euro haben außer den material-inhaltlichen Folgen eines zentralisierten Drucks auf die Sozialsystem auch prozedurale Folgen, die sich als Machtverschiebung jenseits der EU-Verträge thematisieren lassen. Über eine intergouvernementale Vereinbarung werden die Institutionen der EU sowie die Kompetenzvorschriften umgangen. Die Institutionenordnung der Europäischen Union sieht eine Beteiligung der Kommission und des Europäischen Parlaments vor, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren als Zustimmungspflicht konzipiert ist. Die Verträge entsprechen zwar nicht den staatlichen Anforderungen an einen demokratischen Gesetzgebungsprozess, wie das BVerfG im Lissabon Urteil festgestellt hat[15], aber neben der demokratischen Beteiligung beinhaltet der Vertrag auch eine Machtverteilung i.S. eines check and balances zwischen Kommission, Parlament und Europäischem Rat. Über intergouvernementale Vereinbarungen verselbstständigt sich der Europäische Rat gleichsam, die Regierungschefs treffen nun Entscheidungen ohne die anderen Institutionen ─ und nach den Verfahrensregeln ─ der Verträge. Die Kontrolle durch eine Volksvertretung entfällt ebenso wie eine gerichtliche Kontrolle, da der EuGH im Zweifel nicht über Vereinbarungen, die außerhalb des rechtlichen Rahmens der EU geschlossen werden, urteilen kann. Guy Verhofstadt, ehemaliger Ministerpräsident in Belgien, bezeichnete das als „Merkels Putsch gegen die EU“ und argumentiert: „Denn das ist das Problem der zwischenstaatlichen Methode: Jeder ist gleich, aber Angela Merkel ist gleicher – sogar gleicher als Nicolas Sarkozy. … Wenn Frankreich und andere Einfluss auf die Definition dieser Politik und die Mechanismen für deren Umsetzung haben wollen, ist es an der Zeit, die EU Kommission, als Garanten für das gemeinsame europäische Interesse, ans Steuer zu lassen und die ‚Unionsmethode’ gegen die ‚Gemeinschaftsmethode’ einzutauschen. Die Zügel Europas allein Deutschland anzuvertrauen hieße, das Risiko eines schmerzhaften Erwachens des Nationalismus unter seinen Nachbarn auf sich zu nehmen. Und ein solches Wiedererstarken des Nationalismus ist das Letzte, was Europa braucht.[16] Der EMS soll nun ein ganz merkwürdiges Zwittergebilde werden, denn: „Der ESM wird durch einen Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets als zwischenstaatliche Organisation nach dem Völkerrecht eingerichtet.“ Gleichzeitig soll aber Art. 136 AEUV ergänzt werden, um die Ermächtigung einen Stabilitätsmechanismus einzurichten. Und die Kommission wird von der neuen „völkerrechtlichen Organisation“ zu Hilfsdiensten herangezogen, sei sol nämlich zusammen mit der EZB und dem IWF den tatsächlichen Finanzierungsbedarf des Mitgliedstaates bewerten.

Die Kompetenzen der EU nach dem Lissaboner Vertrag sind wie gesehen im Bereich des Steuerrechts und des Sozialrechts sehr begrenzt und mit hohen prozeduralen Hürden versehen. Der Wettbewerbspakt würde nun gerade diese Kompetenzbereiche außerhalb des Vertrages erweitern, was aber für die Bürgerinnen und Bürger die gleichen realen Folgen haben könnte, wie ordnungsgemäße Entscheidungen der EU. Im Lissabon Urteil hat das BVerfG entschieden, das Kompetenzerweiterungen der EU grundsätzlich eines Zustimmungsgesetzes im Bundestag mit einer 2/3 Mehrheit bedürfen. Informale Vereinbarungen zwischen den Regierungschefs sind davon zunächst nicht erfasst und es erscheint fraglich, ob die Bundesregierung gedenkt, sich den Pakt mit den entsprechenden Mehrheiten im Bundestag und –rat absegnen zu lassen. Das wäre nicht nur ein Putsch gegen die EU, sondern auch gegen die deutschen Volksvertretungen.

Die Geschichte arbeitet allerdings manchmal mit einer List. Die einheitliche Körperschaftssteuer soll nach der Intention der Bundesregierung wohl nicht auf das irische Niveau gesenkt werden, sondern eher die Spirale nach unten bei den Unternehmenssteuern stoppen. Man könnte auch sagen: die Bundesregierung versucht den Euroländern ihr System aufzudrücken. Aber der für die öffentlichen Haushalte und das Sozialsystem verheerende Verzicht auf die Besteuerung der Reichen könnte auf diesem Weg begrenzt und möglicherweise umgekehrt werden. Dazu müsste es aber auch in Deutschland eine Opposition jenseits der LINKEN geben, die eine andere politische Marschrichtung verfolgt.

[2] Franzius, C.: Gewährleistung im Recht (Tübingen 2009), S. 373.

[3] European Railway Agency, Empfehlung zum Verhältnis zu Eisenbahnnetzen mit einer Spurweite von 1520/1524 mm (ERA/REC/03-2008/INT).

[4] EuGH RS-C-163/94, C-165/94 und C-250/94.

[5] Richtlinie 85/611/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW) und Richtlinie 2001/107/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Januar 2002 zur Änderung der Richtlinie 85/611/EWG usw.

[6] BT-Drs. 15/1553, S. 67

[7] Aber: Auch im Bereich Soziales gibt es eine eindeutige Regelungskompetenz der EU, nämlich im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter. So fordert Art. 157 AEUV gleichen Lohn für gleiche Arbeit und normiert in Abs. 3 eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich „Chancengleichheit und der Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen, einschließlich des Grundsatzes des gleichen Entgelts bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit.“ Einschränkungen gibt es keine und beschlossen wird im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, d.h. nach dem Mehrheitsprinzip. Für die Ökonomie der Finanzmärkte oder die Wettbewerbsordnung der EU ist es dysfunktional, dass das Potenzial gut ausgebildeter und ehrgeiziger Mittelschichtfrauen nicht genutzt wird. Der Wettbewerb leidet nicht, sondern wird erhöht, wenn patriarchale Klischees und Rollenzuschreibungen bei der Integration des europäischen Marktes „verdampfen“ – wie Marx es im kommunistischen Manifest formuliert hat.

[8] Brenke, K.: Reallöhne in Deutschland über mehrere Jahre rückläufig, DIW Wochenbericht 33/ 2009.

[9] Flassbeck, H.: Merkels Pakt, des Euros Pleite, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 3/2011, S. 12.

[10] Vgl. Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und FDP vom 22.22011. Angefügt werden soll absatz 3 mit folgendem Wortlaut: „Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.”

[11] http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/pdf/30_edps/104-09_commission/2010-02-03_el_126-9_commission_en.pdf, S.5.

[12] EU Komission, Economic Forecast, Autumn 2010, http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2010_autumn_forecast_en.htm

[13] Wirtschaftsblatt v. 12.8.2010, http://www.wirtschaftsblatt.at/home/international/wirtschaftspolitik/rezessions-alarm-in-griechenland-bip-schrumpft-um-15-prozent-433929/index.do.

[14] http://www.taz.de/1/debatte/kommentar/artikel/1/sozialdumping-als-rezept/.

[15] BVerfGE 123, 267.

[16] Verhofstadt, Guy, Merkels Putsch gegen die
EU, FTD 3.3.2011, S.24.

1.    Erster Prolog: Recht und die Befugnis zu zwingen

„Recht und die Befugnis zu zwingen bedeuten also einerlei“,[1] formuliert Kant in seiner Metaphysik der Sitten. Die Rechtfertigung des Zwanges, Gesetzen zu gehorchen, finden wir auch bei anderen Staatsdenkern. Aber Kant ist immer noch der Säulenheiligen der bundesrepublikanischen Jurisprudenz – folgen wir also kurz seiner Rechtfertigung der Befugnis zu zwingen. Obwohl das Recht mit der Befugnis zu zwingen synonym ist, sei es, meint Kant, mit der Freiheit vereinbar. Einerseits, weil es als allgemeines Gesetz unter Gleichen gilt – also dem Verallgemeinerbarkeitspostulat folgt. Die vorrechtliche Freiheit, die ohne Recht als Recht des Stärkeren die Freiheit des Anderen vernichten kann, wird durch ein allgemeines Gesetz vereinigt, das dem Starken wie dem Schwachen gleiche Freiheit lässt. „Das Recht ist also der Inbegriff der Bedingungen, unter denen die Willkür des einen mit der Willkür des anderen nach einem allgemeinen Gesetze der Freiheit zusammen vereinigt werden kann.”[2] Das ist gleichsam die rechtsstaatliche Bedingung der Freiheit. Sie wird – wie Franz Neumann es ausgedrückt hätte – als ethisches Minimum[3] allein durch die formale Allgemeinheit des Gesetzes gewährleistet – freilich unter der Voraussetzung, dass das gleiche Gesetz auf Gleiche angewendet wird. Bei Kant wird die gleiche Freiheit allerdings auf eine kleine Gruppe beschränkt, nämlich auf beruflich selbstständige Männer.

Zur Druckversion

Der zweite Grund dafür, dass die Befugnis zu zwingen und Freiheit vereinbar sind, ist für Kant die Lauterkeit des Ursprungs des Gesetzes. Besser gesagt: nur der lautere Ursprung des Gesetzes rechtfertigt die Möglichkeit des Zwangs. „Nun hat aber die republikanische Verfassung außer der Lauterkeit ihres Ursprungs, aus dem reinen Quell des Rechtsbegriffs entsprungen zu sein, noch die Aussicht in die gewünschte Folge, nämlich den ewigen Frieden; wovon der Grund dieser ist. — Wenn (wie es in dieser Verfassung nicht anders sein kann) die Beistimmung der Staatsbürger dazu erfordert wird, um zu beschließen, ‚ob Krieg sein solle, oder nicht’, so ist nichts natürlicher, als dass, da sie alle Drangsale des Krieges über sich selbst beschließen müssten (…), sie sich sehr bedenken werden, ein so schlimmes Spiel anzufangen.“[4] Der reine Quell des Rechtsbegriffs stimmt mit der von Kant angenommenen Bedingung für den ewigen Frieden überein: die Staatsbürger müssen der Verfassung und dem Gesetz zustimmen. Bleiben wir kurz beim ewigen Frieden.

2.    Exkurs zum ersten Prolog: Repräsentation und Frieden

Demokratische Republiken, würden wir im heutigen Sprachgebrauch formulieren, führen keine Angriffskriege. So richtig überzeugend scheint das auf den ersten Blick nicht zu sein. Aber: Kant hat insofern Recht, als die Bürgerinnen und Bürger offenbar eher gegen den Krieg stimmen als die Repräsentanten des Staates. In Deutschland und inzwischen auch in den USA sind Mehrheiten der Bevölkerung für einen Abzug der Truppen aus Afghanistan. 63 % der US-Amerikaner hielten im Dezember 2008 den Einsatz im Irak nicht mehr für sinnvoll. Und die Voten gegen die Europäische Verfassung in Frankreich und den Niederlanden basierte sicher auch darauf, dass die Normierung der europäischen Militärpolitik im gleichlautenden Art. 42 EUV-Lissabon zum Gegenstand des politischen Diskurses gemacht wurde. Kontrovers diskutiert wurde insbesondere der dritte Absatz: „Die Mitgliedstaaten stellen der Union für die Umsetzung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zivile und militärische Fähigkeiten als Beitrag zur Verwirklichung der vom Rat festgelegten Ziele zur Verfügung. … Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern. Die Agentur für die Bereiche Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten, Forschung, Beschaffung und Rüstung (im Folgenden „Europäische Verteidigungsagentur“) ermittelt den operativen Bedarf und fördert Maßnahmen zur Bedarfsdeckung, … und unterstützt den Rat bei der Beurteilung der Verbesserung der militärischen Fähigkeiten.“ Die „Verbesserung der militärischen Fähigkeiten“ lässt sich ohne größere Probleme als Aufrüstungsgebot lesen; schwieriger ist jedenfalls eine Auslegung, die zu einem anderen Ergebnis kommt.

Wenn die Bevölkerung diese Form der Militärpolitik auch ablehnt, das Aufrüstungsgebot selbst konnte nicht Gegenstand der Klage gegen den Lissaboner Vertrag sein: es fehlte dazu die Klagebefugnis. Eingefordert wurde in der Klageschrift der LINKEN die Einhaltung des Parlamentsvorbehalts. Dem ist das BVerfG gefolgt, wenn es ausführt: „Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt kann auch nicht aufgrund von sekundärrechtlich begründeten Handlungspflichten der Mitgliedstaaten umgangen werden. … Selbst wenn aber Art. 43 Abs. 2 EUV-Lissabon weit ausgelegt würde, müsste der Rat einen entsprechenden Beschluss einstimmig fassen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4, Art. 42 Abs. 4 EUV-Lissabon). Der deutsche Vertreter im Rat wäre in diesem Fall von Verfassungs wegen verpflichtet, jeder Beschlussvorlage die Zustimmung zu verweigern, die den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes verletzen oder umgehen würde. … Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt könnte in diesem Fall auch nicht durch eine ordentliche Vertragsänderung (Art. 48 Abs. 2 bis Abs. 5 EUV-Lissabon), die das Einstimmigkeitsprinzip zugunsten einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit beseitigte, umgangen werden. Die Bundesrepublik Deutschland dürfte sich von Verfassungs wegen nicht an einer solchen Vertragsänderung beteiligen.“[5] Beim wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt bleibt das Demokratieprinzip gewahrt. Noch etwas sollte notiert werden: Die Repräsentation funktioniert mit Blick auf die „Beistimmung der Staatsbürger“ zum Krieg nur begrenzt, die Repräsentanten entfernen sich in dieser Frage von der Willensbildung der Staatsbürger – Repräsentation birgt immer die Gefahr der Abkopplung der Repräsentanten von den zu Repräsentierenden.

3.    Erster Prolog: Die Lauterkeit des republikanischen Gesetzes

Kommen wir zurück zu Kant: die Beistimmung, „ob Krieg sein solle oder nicht“, ist gleichsam ein Unterfall der Beistimmung zu allen gesetzgeberischen Akten: „Vielmehr ist meine äußere (rechtliche) Freiheit so zu erklären: sie ist die Befugnis, keinen äußeren Gesetzen zu gehorchen, als zu denen ich meine Beistimmung habe geben können.“[6] Die Befugnis zu Zwingen ist nur deshalb mit der Freiheit vereinbar, weil sie auf einem allgemeinen Gesetz basiert, dem diejenigen ihre Beistimmung geben konnten, die im Zweifel gezwungen werden können. Mit der Unterwerfung unter das Recht treten die Menschen, so die bekannte Konstruktion des ursprünglichen Vertrages, der auch Kant folgt, aus dem Naturzustand in den rechtlichen Zustand. Der Eintritt in den bürgerlichen Zustand ist also eine Unterwerfung, nämlich die Unterwerfung unter das Recht und eine Zwangsgewalt, die dieses Recht dann auch durchsetzt. Unterwerfung ist schon begrifflich die Aufgabe von Freiheit, aber Kant argumentiert an dieser Stelle dialektisch: die natürliche Freiheit, die Freiheit des Naturzustandes wird zerstört, gleichzeitig wird Freiheit bewahrt und im rechtlichen Zustand auf eine höhere Stufe der Zivilisation gehoben. Weil die Freiheit auf einer höheren Stufe der Zivilisation bewahrt bleibt, sei es ein Gebot der Vernunft, in den bürgerlichen Zustand einzutreten.

Aber: Bewahrt wird die Freiheit nur dann, wenn das Gesetz, dem sich der Einzelne unterwirft, durch die Lauterkeit seines Ursprungs ausgezeichnet ist, d.h. einem Verfahren entsprungen ist, bei dem jeder einzelne dem Gesetz hat zustimmen können: „Die gesetzgebende Gewalt kann nur dem vereinigten Willen des Volkes zukommen. Denn da von ihr alles Recht ausgehen soll, so muss sie durch ihr Gesetz schlechterdings niemand unrecht tun können. Nun ist es, wenn jemand etwas gegen einen anderen verfügt, immer möglich, dass er ihm dadurch unrecht tue, nie aber in dem, was er über sich selbst beschließt (denn volenti non fit iniuria). Also kann nur der übereinstimmende und vereinigte Wille aller, so fern ein jeder über alle und alle über einen jeden ebendasselbe beschließen, mithin nur der allgemein vereinigte Volkswille gesetzgebend sein.“[7]

Die Unterwerfung unter ein Gesetz ist nur dann zu rechtfertigen, wenn die Gesetzgebung einem Prozess entspringt, bei dem jeder seine Stimme hat geben können; wir nennen das heute – anders als Kant – einen demokratischen Prozess. Dann kommt erst der zweite Schritt: Diejenigen, die sich dem Gesetz unterwerfen, d.h. aus dem Naturzustand in den rechtlichen Zustand wechseln und sich Verfahren einer gemeinsamen Gesetzgebung geben, bilden den Staat. Kant formuliert: „Die zur Gesetzgebung vereinigten Glieder einer solchen Gesellschaft (societas civilis), d. i. eines Staats, heißen Staatsbürger (cives), und die rechtlichen, von ihrem Wesen (als solchem) unabtrennbaren Attribute derselben sind gesetzliche Freiheit, keinem anderen Gesetz zu gehorchen, als zu welchem er seine Beistimmung gegeben hat…“.[8] Ganz folgerichtig definiert Kant dann den Staat ohne Rückgriff auf ethnische, kulturelle oder sonstige Kriterien allein über die Unterwerfung unter die Gesetze. Die berühmte Definition lautet: „Ein Staat (civitas) ist die Vereinigung einer Menge von Menschen unter Rechtsgesetzen.“[9] Da Kant in einer Zeit lebte, in denen die Gesetze ausgesprochen selten einen lauteren Ursprung hatten, unterscheidet er die verschiedenen Staatsformen. Staaten mit einem demokratischen Gesetzgebungsverfahren nennt er republikanisch – die Bezeichnung Demokratie hat sich erst später durchgesetzt. Kant folgt noch Aristoteles, für den Demokratie im Despotismus endet, weil es keine Gewaltenteilung gibt. Dadurch wird die Reihenfolge aber nicht verkehrt: erst wird die Freiheit mit dem Gesellschaftsvertrag eine rechtliche, eine bürgerlich abgesicherte, dann folgt die Bezeichnung des neuen Zustandes als republikanischer Staat. Die republikanische Verfassung „ist also, was das Recht betrifft, an sich selbst diejenige, welche allen Arten der bürgerlichen Konstitution ursprünglich zum Grunde liegt.“[10] Despotische Staaten bezeichnet Kant als „Unform“.[11] Niemand würde freiwillig seine ursprüngliche, natürliche Freiheit aufgeben, um sich einem despotischen Staat zu unterwerfen, denn in diesem wird die Freiheit aufgegeben und nicht auf einem höheren Niveau der Zivilisation aufgehoben.

Die Republik ist, so Kant, weiter zu kennzeichnen durch die „Absonderung der ausführenden Gewalt (der Regierung) von der gesetzgebenden“[12] – das klingt banal, wird es aber nicht, wenn man die Europäische Union betrachtet. Kant bestimmt den Unterschied so: Die Befehle des Regenten „an das Volk und die Magisträte und ihre Obere (Minister), welchen die Staatsverwaltung (gubernatio) obliegt, sind Verordnungen, Dekrete (nicht Gesetze) (…). Eine Regierung, die zugleich gesetzgebend wäre, würde despotisch zu nennen sein.“[13]

4.    Zweiter Prolog: Sexualkunde und die Beistimmung des Volkes

Im Jahre 1968 beschloss die Ständige Konferenz der Kultusminister “Empfehlungen zur Sexualerziehung in den Schulen”. Nach diesen Empfehlungen sollte in den Schulen der Bundesrepublik Sexualkundeunterricht eingeführt werden. Die Hamburger Schulbehörde setzte diese Empfehlung im Jahre 1970 um und erließ “Richtlinien für die Sexualerziehung in den Schulen der Freien und Hansestadt Hamburg”. Die Deputation der Schulbehörde stimmte dem dritten Entwurf der Richtlinien zu. In einer Parlamentsdebatte wurde zwar deutlich, dass alle Fraktionen die Richtlinien billigten.[14] Die Bürgerschaft selbst wurde jedoch nicht tätig.

Das war ein ungeheuerlicher Vorgang. Eltern befürchteten, nun werde Sodom und Gomorrha an den Schulen ausbrechen und erhoben Klage gegen diese Richtlinie, die schließlich beim BVerfG landete. Das BVerfG war schlau und hielt sich aus den moralischen Fragen heraus: „Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die im Zusammenhang mit der Sexualerziehung in der Schule aufgeworfenen zahlreichen Zweifelsfragen sowohl pädagogisch-didaktischer, psychologischer, medizinischer, gesellschaftspolitischer als auch ethischer und moralischer Natur zu klären.“[15] Folglich seien „keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen zu erheben, wenn der Staat Themen der Sexualität des Menschen zum Unterrichtsgegenstand in der Schule macht.“

Aber der Gesetzgeber, meinte das BVerfG, hätte die Einführung des Sexualkundeunterrichts nicht der Schulbehörde überlassen dürfen, sondern hätte eine gesetzliche Regelung schaffen müssen: „Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichten den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen im Schulwesen selbst zu treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen (….). Das gilt insbesondere für die der staatlichen Gestaltung offen liegende Rechtssphäre im Bereich der Grundrechtsausübung (…). Als entscheidender Fortschritt dieser Rechtsauffassung“ führt das Gericht sich selbst lobend aus, „ist es anzusehen, dass der Vorbehalt des Gesetzes von seiner Bindung an überholte Formeln (Eingriff in Freiheit und Eigentum) gelöst und von seiner demokratisch-rechtsstaatlichen Funktion her auf ein neues Fundament gestellt wird, auf dem aufbauend Umfang und Reichweite dieses Rechtsinstituts neu bestimmt werden können. (…) Ob eine Maßnahme wesentlich ist und damit dem Parlament selbst vorbehalten bleiben muss oder zumindest nur aufgrund einer inhaltlich bestimmten parlamentarischen Ermächtigung ergehen darf, richtet sich zunächst allgemein nach dem Grundgesetz. Hier vermittelt der Schutz der Grundrechte einen wichtigen Gesichtspunkt.“[16] Für den Sexualkundeunterricht folgert das Gericht dann: „Die Entscheidung über die Frage, ob ein derartiges Erziehungsvorhaben in der Schule durchgeführt werden sollte, betraf in hohem Maße einen grundrechtsrelevanten Bereich und war für die Ausübung der genannten Grundrechte von großem Gewicht. Es handelte sich somit um eine wesentliche Entscheidung, die der Gesetzgeber selbst treffen musste und die er nicht auf die Schulbehörde delegieren durfte.“[17]

Natürlich gab es eine gesetzliche Ermächtigung im Hamburger Schulgesetz, die aber hielt das Gericht für zu weit gefasst, weil sie als generelle Ermächtigung an die Schulbehörde formuliert war, den Inhalt des Unterrichts zu regeln. Die Schulbehörde sollte durch die Ermächtigungsnorm im Schulgesetz befugt sein, alle wesentlichen Entscheidungen über Bildungs- und Erziehungsziele sowie Lerninhalte der schulischen Fächer zu treffen. Für die Einführung des Sexualkundeunterrichts reiche das nicht, es bedürfe daher einer parlamentarischen Leitentscheidung.

5.    Die Demokratie ist abwägungssicher, aber nicht europäisch

„Das demokratische Prinzip ist nicht abwägungsfähig; es ist unantastbar“[18] stellt das BVerfG im Lissabon Urteil fest und stellt damit eine Gleichrangigkeit von Menschenwürde und Demokratieprinzip fest oder vielleicht erst her. Der Ausgangspunkt der Überlegungen zum Prinzip der Demokratie im europäischen Mehrebenensystem ähnelt der Argumentation Kants: „Soweit im öffentlichen Raum verbindliche Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes zurückreichen. … Die Bürger sind danach keiner politischen Gewalt unterworfen, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.“[19] Es kommt für die demokratische Rückbindung darauf an, ob allgemein verbindliche Entscheidungen für und gegen die Bürger getroffen werden. Es kömmt nicht darauf an, was die politische Gewalt sich dünkt zu sein.

Da die europäische Union offenkundig allgemein verbindliche Entscheidungen trifft, die direkt und indirekt für und gegen die Bürger wirken, stellt sich zunächst die Frage, ob die Institutionen der EU eigenständig in der Lage sind, die allgemein verbindlichen Entscheidungen an den Mehrheitswillen des Volkes zurückzubinden. Dazu wird ausgeführt: „In einer Demokratie muss das Volk Regierung und Gesetzgebung in freier und gleicher Wahl bestimmen können. Dieser Kernbestand kann ergänzt sein durch plebiszitäre Abstimmungen in Sachfragen, die auch in Deutschland durch Änderung des Grundgesetzes ermöglicht werden könnten.“[20] Maßstab der demokratischen Legitimation ist also zunächst die freie und gleiche Wahl der legislativen Repräsentationsorgane. In diesem Punkt ist mit Blick auf das europäische Parlament die Beurteilung der Wahlrechtsgleichheit durch das Gericht unmissverständlich: „Gemessen an verfassungsstaatlichen Erfordernissen fehlt es der Europäischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an einem durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens. Es fehlt, damit zusammenhängend, zudem an einem System der Herrschaftsorganisation, in dem ein europäischer Mehrheitswille die Regierungsbildung so trägt, dass er auf freie und gleiche Wahlentscheidungen zurückreicht und ein echter und für die Bürger transparenter Wettstreit zwischen Regierung und Opposition entstehen kann.“[21] Zur Begründung wird angeführt: „Das Europäische Parlament bleibt vor diesem Hintergrund in der Sache wegen der mitgliedstaatlichen Kontingentierung der Sitze eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten. Die degressiv proportionale Zusammensetzung“[22] genüge dem Prinzip der Wahlrechtsgleichheit nicht. Es bleibt bei einem Defizit autonomer Europäischer Legitimation, denn: „Das – gemessen an staatlichen Demokratieanforderungen – bestehende Defizit der europäischen Hoheitsgewalt kann durch andere Regelungen des Vertrags von Lissabon nicht aufgewogen und insoweit nicht gerechtfertigt werden.“[23]

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt auf dieser Grundlage den Wertungswiderspruch zwischen Marktordnung und politischer Ordnung, der auch als negative Integration oder Nachhinken der politischen Ordnung hinter der Marktordnung beschrieben werden kann: „Die Konzeption des Binnenmarkts beruht auf der Überzeugung, dass es keinen Unterschied macht, aus welchem Mitgliedstaat eine Ware oder eine Dienstleistung stammt, woher ein Arbeitnehmer oder Unternehmer kommt und welcher Herkunft Investitionen sind. Doch eben dieses Kriterium der Staatsangehörigkeit soll gemäß Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon entscheidend sein, wenn die politischen Einflussmöglichkeiten der Bürger in der Europäischen Union zugemessen werden. Damit befindet sich die Europäische Union in einem Wertungswiderspruch zu der Grundlage ihres Selbstverständnisses als Bürgerunion, der nur mit dem Charakter der Europäischen Union als Verbund souveräner Staaten erklärt werden kann.“[24]

Aus diesem Wertungswiderspruch wird nicht abgeleitet, dass die politische Union und insbesondere die Demokratie in der EU gestärkt werden müssten. In dem zitierten Absatz wird die Kompromissstruktur der Entscheidung überaus deutlich. Sie startet als demokratischer Tiger und endet als toter, national-souveränistischer Hund. Man könnte auch sagen, es gilt die alte Skatregel: „wer schreibt der bleibt.“ Der demokratische Ansatz wird – wohl ganz im Sinne des Berichterstatters – national-souveränistisch gewendet. Aus der Tatsache, dass die EU allgemein verbindliche Entscheidungen nicht demokratisch legitimieren kann, folgt für das Gericht nicht, dass der Vertrag verfassungswidrig ist oder dass Anforderungen an die demokratische Legitimation der Union gestellt und weiter entwickelt werden müssen. Vielmehr werden die normativen Ansprüche zurückgeschraubt. Dazu werden zwei wesentliche Argumentationsstränge entwickelt. Erstens: die EU sei kein Staat und deshalb dürften nicht die Anforderungen an eine nationalstaatliche Demokratie gelten. Zweitens finde die demokratische Legitimation durch die Nationalstaaten, konkret durch die nationalen Parlamente und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, statt.

6.    Die EU als Nicht-Staat

Das Bundesverfassungsgericht charakterisiert die EU wie gesehen als „Verbund souveräner Staaten“, sie sei eben kein Staat: „Solange und soweit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt bleibt“, sei die EU kein Staat.[25] Denn: „Auch der Vertrag von Lissabon hat sich gegen das Konzept einer europäischen Bundesverfassung entschieden, in dem ein europäisches Parlament als Repräsentationsorgan eines damit konstitutionell verfassten neuen Bundesvolkes in den Mittelpunkt träte. Ein auf Staatsgründung zielender Wille ist nicht feststellbar.“[26]

Zunächst ist zu bemerken, dass andere Aussagen des Gerichts in einem unaufgelösten Widerspruch zu dieser Charakterisierung der EU als Nicht-Staat stehen: Die Organarchitektur des Vertrages, erklärt das Gericht, „enthält auch Widersprüche, weil die Mitgliedstaaten mit dem Vertrag dem Baumuster des Bundesstaates folgen, ohne die vertragliche und demokratische Grundlage dafür in der gleichen Wahl einer allein auf die Legitimationskraft eines Unionvolks gestützten repräsentativen Volksvertretung und einer parlamentarischen europäischen Regierung schaffen zu können.“ Wenn die EU aber dem Baumuster eines Bundesstaates folgt, warum ist sie dann kein Staat? Und weiter erklärte das Gericht: „Die Europäische Kommission ist bereits auf der Grundlage des geltenden Rechts in die Funktion einer - mit Rat und Europäischem Rat geteilten - europäischen Regierung hineingewachsen.“[27] Auch hier stellt sich die Frage: wenn die Kommission in die Rolle einer Regierung hineingewachsen ist, was unterscheidet die EU dann vom Staat? Die Begründung für die Nicht-Staatsthese ist dürftig und wurde schon zitiert: es ist der begrenzte „Einheitswille“ oder „Staatswille“.[28] Der unbefangene Leser fragt sich an dieser Stelle schon, seit wann es darauf ankommt, was einer sein will und nicht darauf, was er ist. „Falsa demonstratio non nocet“, lernt man im Zivilrecht, warum dies bei Staaten anders sein soll, bleibt unergründlich.

Seit Stoibers berühmt gewordenem Gestammel weiß jeder, dass die Kompetenz-Kompetenz möglicherweise relevant ist, um eine politische Institutionenordnung als Staat zu charakterisieren. Das Bundesverfassungsgericht sieht denn auch eine fehlende Kompetenz-Kompetenz bei der EU: „Der Vertrag von Lissabon stattet die Europäische Union schließlich nicht mit Vorschriften aus, die dem europäischen Integrationsverband die Kompetenz-Kompetenz verschaffen.“[29] Diese Behauptung dementiert das Gericht aber sofort selbst. Ein großer Teil der konkreten Ausführungen beschäftigt sich mit der Frage, wie eigenständige, autonome Kompetenzerweiterungen der Union verhindert werden können. Dem Bundestag wird explizit aufgegeben, jede Kompetenzerweiterung durch Flexibilitätsklausel, Brückenklausel, vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren oder in Form der Annexkompetenz zu kontrollieren. Die Abgrenzung zu einer Kompetenz-Kompetenz fällt schwer, insbesondere wenn man bedenkt, dass die deutschen Bundesländer einhellig als Staaten charakterisiert werden, obwohl sie offenkundig nicht in der Lage sind, ihre Kompetenzen auf Kosten des Bundes zu erweitern und vice versa.

An dieser Stelle ließe sich eine Subsumtionsorgie starten, wenn versucht würde, die Merkmale der Europäischen Union unter verschiedene Definitionen des Staates zu subsumieren. Etwa unter die oben zitierte Definition Kants oder unter Jellineks Definition des Staates durch Staatsvolk, Staatsterritorium und Staatsgewalt. Das ist zwar ziemlich aufschlussreich und auch amüsant, aber an dieser Stelle nicht weiterführend.

Setzen wir also die Meinung des Gerichts als Prämisse: die EU ist kein Staat, sondern ein Staatenverbund. Welche Konsequenzen hat das? Das Bundesverfassungsgericht folgert, dass das Demokratieprinzip „des Grundgesetzes nicht in gleicher Weise auf europäischer Ebene verwirklicht werden muss, wie es noch in den 1950er und frühen 1960er Jahren für zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG gefordert worden war. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG geht somit davon aus, dass die demokratischen Grundsätze in der Europäischen Union nicht in gleicher Weise wie im Grundgesetz verwirklicht werden können.“[30] Die Logik ist zunächst wieder in sich überraschend. Art. 23 GG soll das unantastbare Demokratieprinzip der Art. 79 III und 20 GG einschränken, indem er eine Reduktion der Demokratie auf der europäischen Ebene erlaubt, die dann durch normative Vorgaben die demokratische Gestaltungsfreiheit national begrenzen darf? Überzeugend ist etwas anderes. Gleichzeitig weist das Gericht selbst darauf hin, dass diese Konzeption von Demokratie hinter die normativen Anforderungen in den 1950er und 1960er Jahren zurückfällt.

Kehren wir noch einmal zurück zu dem zentralen Gedanken der Argumentation: „Das Europäische Parlament ist als ein unmittelbar von den Unionsbürgern gewähltes Vertretungsorgan der Völker eine eigenständige zusätzliche Quelle für demokratische Legitimation. Als Vertretungsorgan der Völker in einer supranationalen und als solche von begrenztem Einheitswillen geprägten Gemeinschaft kann und muss es in seiner Zusammensetzung nicht den Anforderungen entsprechen, die sich auf der staatlichen Ebene aus dem gleichen politischen Wahlrecht aller Bürger ergeben.“[31] Kurz: Wo kein Staat, braucht es keine Demokratie.

Folgen wir dagegen Kants Überlegungen, hätte die Charakterisierung der europäischen Institutionen als Staat oder Nicht-Staat keinerlei Konsequenzen für die Frage der demokratischen Rückbindung oder Legitimation allgemein verbindlicher Entscheidungen mittels der gleichen Möglichkeit zur Beistimmung zu diesen Entscheidungen. Denn unbestritten dürfte wohl sein, dass die EU Rechte setzt, das mit der Befugnis zu zwingen verbunden ist. Wenn das stimmt, braucht es die gleiche Möglichkeit zur Beistimmung zu diesen Gesetzen, ob Staat oder Nicht-Staat. Gibt es diese Möglichkeit nicht, fehlt dem europäischen Recht etwas, nämlich die Lauterkeit seines Ursprungs. In den abstrakten Grundsätzen ist das Gericht Kant durchaus gefolgt: „Soweit im öffentlichen Raum verbindliche Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes zurückreichen.“[32] Im Laufe der Argumentation wird diese Einsicht dann einfach fallen gelassen.

Der spezifische Fetisch der deutschen Jurisprudenz, der Staat, versperrt die Sicht auf die Reihenfolge in Kants Argumentation. Wenn allgemein verbindliche Regeln für eine unbestimmte Menge von Menschen eines Territoriums gesetzt werden, haben wir es mit einem Staat zu tun. Wenn diese Regeln dann noch in einem demokratischen Verfahren beschlossen werden, handelt es sich um einen republikanischen Staat. Die Logik gilt umgekehrt nicht: Weil die Gesetze nicht demokratisch generiert werden, handelt es sich nicht um einen Staat. Und weil wir keinen Staat haben, müssen die Gesetze auch nicht demokratisch beschlossen werden. Das ist wohl eher ein typischer Zirkelschluss.

7.    National-parlamentarische Legitimation und begrenzte Einzelermächtigung

Das Bundesverfassungsgericht hat aber noch ein zweites Argument im Köcher. Weil in Europa die verbindlichen Regeln nicht im demokratischen Verfahren generiert werden und – für das Gericht – nicht generiert werden können, bleiben die nationalen Parlamente der Quell der demokratischen Legitimation. Dabei geht das Gericht nicht soweit, zu behaupten, die abgeleitete Legitimation der gewählten Regierung legitimierte europäische Rechtsakte, obwohl auch das anklingt. Das Gericht fordert nämlich, dass „der das Volk repräsentierende Deutsche Bundestag und die von ihm getragene Bundesregierung einen gestaltenden Einfluss auf die politische Entwicklung in Deutschland behalten. Das ist dann der Fall, wenn der Deutsche Bundestag eigene Aufgaben und Befugnisse von substanziellem politischem Gewicht behält oder die ihm politisch verantwortliche Bundesregierung maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren auszuüben vermag.“[33] Die abgeleitete Legitimation der Regierung und ihr Einfluss auf „europäische Entscheidungsverfahren“ werden nicht zum zentralen Argument der Entscheidung. Wenn schon der Abstand der Repräsentanten von den Repräsentierten – wie wir oben gesehen haben – Probleme aufwirft, dann erst recht, wenn wir es mit einer zweiten Stufe der Repräsentation und der Verengung der Repräsentation nur auf die Mehrheitsmeinung zu tun haben – das wäre die Repräsentation durch die Regierung. Das Zitat macht allerdings die wirkliche Problematik der Entscheidung gut sichtbar: die national-souveränistische Wendung. Weil Europa nicht demokratisch ist, müssen die Nationalstaaten souverän bleiben. Darauf kommen wir noch zurück.

Die nationalen Parlamente werden in der Konstruktion des Bundesverfassungsgerichts über die begrenzte Einzelermächtigung zum Quell demokratischer Legitimation. Das zentrale Argument lautet: “Solange und soweit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt bleibt, reicht grundsätzlich die über nationale Parlamente und Regierungen vermittelte Legitimation der Mitgliedstaaten aus, die ergänzt und abgestützt wird durch das unmittelbar gewählte Europäische Parlament.“[34] Oder: „Solange die europäische Zuständigkeitsordnung nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in kooperativ ausgestalteten Entscheidungsverfahren unter Wahrung der staatlichen Integrationsverantwortung besteht und solange eine ausgewogene Balance der Unionszuständigkeiten und der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und muss die Demokratie der Europäischen Union nicht staatsanalog ausgestaltet sein.“[35] Schließlich: „Das Legitimationsniveau der Europäischen Union entspricht im Hinblick auf den Umfang der übertragenen Zuständigkeiten und den erreichten Grad von Verselbstständigung der Entscheidungsverfahren noch verfassungsrechtlichen Anforderungen, sofern das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verfahrensrechtlich über das in den Verträgen vorgesehene Maß hinaus gesichert wird.“[36]

Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wurde bisher verstanden als Mittel der Kompetenzabgrenzung der Union. Die Union darf danach nur dort tätig werden, wo ihr Handeln durch eine im Vertrag zugewiesene Befugnis gedeckt ist und wenn dieses Handeln den allgemeinen Zielen des Vertrages entspricht.[37] Die begrenzte Einzelermächtigung wird charakterisiert als Teil des Subsidiaritätsprinzips oder als Ausdruck der fehlenden Kompetenz-Kompetenz der Union[38], der die Allzuständigkeit fehle[39]. Die Möglichkeit, über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Legitimation zu vermitteln, wurde bisher nur vereinzelt diskutiert und eher skeptisch beurteilt und als sehr enger Weg der Teillegitimierung verstanden.[40] Die begrenzte Einzelermächtigung unterscheidet sich von Kompetenzzuweisungen im Grundgesetz, weil sie durch ihre „Finale bzw. funktionale Ausrichtung“ eine übergreifende Regulierung gestattet und den Gesetzgeber nicht auf ein Sachgebiet begrenzt.[41] Exemplarisch lässt sich die Kompetenz zur Regulierung des Binnenmarktes nennen (Art. 114 AEUV ex Art. 95 EGV), über die Harmonisierungsvorschriften in anderen Bereichen etwa des Datenschutzes oder der Umwelt erlassen wurden. Das ist mit der Einzelermächtigung vereinbar, mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes wäre das unvereinbar.

Die begrenzte Einzelermächtigung lässt sich folglich nicht an den Maßstäben des Art. 80 GG oder den Grundsätzen der Wesentlichkeitstheorie messen. Das Grundgesetz ist darauf angelegt, die Macht der Exekutive zu begrenzen. Das gilt insbesondere für die Befugnisse der Exekutive, allgemein verbindliche Normen zu setzen, was nur unter den Voraussetzungen des Art. 80 GG zulässig ist, das heißt unter der Bedingung, dass die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Diese dem Demokratieprinzip entspringende Begrenzung exekutivischer Normsetzung durch die deutsche Verfassung ist nicht zuletzt auf die Erfahrung mit dem nationalsozialistischen „Ermächtigungsgesetz“ zurückzuführen. Die Mütter und Väter der Verfassung wollten es ausschließen, dass der Deutsche Bundestag seine Rechte an die Exekutive abtritt. Wann die Grenze der innerstaatlichen Ermächtigung oder Selbstermächtigung der Exekutive überschritten ist, hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum Sexualkundeunterricht exemplifiziert.

Dagegen wird über das System der begrenzten Einzelermächtigung die nationale und europäische Exekutive im Zusammenwirken im großen Umfang zur Setzung allgemein verbindlicher Normen ermächtigt. Wie über die Zustimmung des nationalen Parlaments zur Einzelermächtigung eine ausreichende demokratische Legitimation der europäischen Gesetzgebung etwa zum Binnenmarkt, im Bereich des Umweltrechts oder gar für Strafnormen hergestellt werden soll, bleibt ein Geheimnis. Die Legitimation über die Zustimmung zur Kompetenzübertragung mittels des Vertrages wird so verdünnt, dass sie das Recht zu Zwingen nicht mehr begründen kann. Weil die Exekutive in Europa ermächtigt wird, nicht nur Dekrete, sondern auch Gesetze zu erlassen, hätte Kant diese Organisationsform folgerichtig als despotisch bezeichnet, denn: „Eine Regierung, die zugleich gesetzgebend wäre, würde despotisch zu nennen sein.“

8.    Einzelermächtigung und nationale Souveränität

Die Einzelermächtigungen bilden gleichzeitig die Brücke, um vom Maßstab demokratischer Beistimmung zur Befugnis zu zwingen zur national-souveränistischen Argumentationen zu wechseln. Über die begrenzte Einzelermächtigung, so das Argument, bleiben die nationalen Parlamente nicht nur Quell der Legitimation, vielmehr bleiben die Mitgliedstaaten souverän und Herren der Verträge. So postuliert das BVerfG: „Das Grundgesetz ermächtigt den Gesetzgeber zwar zu einer weitreichenden Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union. Die Ermächtigung steht aber unter der Bedingung, dass dabei die souveräne Verfassungsstaatlichkeit auf der Grundlage eines Integrationsprogramms nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und unter Achtung der verfassungsrechtlichen Identität als Mitgliedstaaten gewahrt bleibt und zugleich die Mitgliedstaaten ihre Fähigkeit zu selbstverantwortlicher politischer und sozialer Gestaltung der Lebensverhältnisse nicht verlieren.“[42] Prüfungsmaßstab wird so die „Identitätskontrolle“, über die der unantastbare Kerngehalt der „Verfassungsidentität“ vom Gericht überprüft und geschützt werden soll.[43]

In der Maastricht-Entscheidung argumentierte das Gericht auf der Grundlage des geschriebenen Rechts und verstand die nationale Identität ganz nüchtern als „grundlegendes Prinzip der Gemeinschaftsverfassung“.[44] Die Achtung der nationalen Identität wird im Lissabon Urteil von der gegenseitigen Anerkennung auf die Ebene eines hinter dem deutschen Verfassungstext liegenden letzten Ursprungs gehoben. Die nationale Identität wird zum genetischen Urcode, der dem Grundgesetz zugrunde liegt. Mag auch alles verrückt und verschoben werden, den Urcode wird das Gericht schützen. Da der genetische Urcode nicht in der Verfassung aufgeschrieben ist, bleibt es Sache des Genforschers, also des BVerfG, ihn zu finden und zu bewahren. Der Wertehimmel der 1950er Jahre, den das Gericht erst errichtete, um je nach Bedarf die richtigen Werte aus dem Himmel auf die Erde zu holen, schien überwunden zu sein. Mit dem Lissabon Urteil hat das Gericht der Verfassung wieder einen Subtext unterlegt, mit dem es sich selbst ermächtigt, die Grenzen der europäischen Integration zu bestimmen.

Deshalb bleiben, fordert das Gericht, die Mitgliedstaaten „dauerhaft die Herren der Verträge. Die Quelle der Gemeinschaftsgewalt und der sie konstituierenden europäischen Verfassung im funktionellen Sinne sind die in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas. Die ‚Verfassung Europas’, das Völkervertrags- oder Primärrecht, bleibt eine abgeleitete Grundordnung. Sie begründet eine im politischen Alltag durchaus weitreichende, aber immer sachlich begrenzte überstaatliche Autonomie.“[45] Umgekehrt: damit das so bleibt, müssen die Mitgliedstaaten erstens einen ausreichenden politischen Gestaltungsspielraum behalten: „Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf allerdings nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt.“[46]

Zweitens darf die Bundesrepublik nicht ohne Volksabstimmung und Verfassungsrevision in einen europäischen Bundesstaat integriert werden: „Das Grundgesetz ermächtigt die für Deutschland handelnden Organe nicht, durch einen Eintritt in einen Bundesstaat das Selbstbestimmungsrecht des Deutschen Volkes in Gestalt der völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands aufzugeben. Dieser Schritt ist wegen der mit ihm verbundenen unwiderruflichen Souveränitätsübertragung auf ein neues Legitimationssubjekt allein dem unmittelbar erklärten Willen des Deutschen Volkes vorbehalten.“[47] Und: „Wenn dagegen die Schwelle zum Bundesstaat und zum nationalen Souveränitätsverzicht überschritten wäre, was in Deutschland eine freie Entscheidung des Volkes jenseits der gegenwärtigen Geltungskraft des Grundgesetzes voraussetzt, müssten demokratische Anforderungen auf einem Niveau eingehalten werden, das den Anforderungen an die demokratische Legitimation eines staatlich organisierten Herrschaftsverbandes vollständig entspräche. Dieses Legitimationsniveau könnte dann nicht mehr von nationalen Verfassungsordnungen vorgeschrieben sein.“[48] Das hört sich demokratisch an, weil weitere Integrationsschritte eine Volksabstimmung und einen verfassungsgebenden Prozess erfordern, friert aber perspektivisch die europäische Demokratie auf dem gegenwärtigen Niveau ein. Mindestens ebenso problematisch ist, dass damit die gegenwärtige auf neoliberale Standortkonkurrenz zugeschnittene Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten zementiert wird.

Schauen wir uns die Gestaltungsspielräume an, die für die nationale Souveränität nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts konstitutiv sind. „Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind (…). Zu wesentlichen Bereichen demokratischer Gestaltung gehören unter anderem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.“[49] Der so beschriebene Gestaltungsspielraum ist offenkundig relativ beliebig gewählt. Er folgt der normativen Kraft des Faktischen, indem vorwiegend Bereiche genannt werden, für welche die EU keine Kompetenz hat oder die den Vorlieben des Berichterstatters entspringen.

9.    Wirtschafts- und sozialpolitischer Zynismus

Problematisch wird es, wenn Steuern und Soziales explizit aus der Liste der möglichen EU Kompetenzen gestrichen werden. Zum Verhältnis von nationaler Identität und Steuerrecht formuliert das Gericht: „Eine das Demokratieprinzip und das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag in seinem substantiellen Bestimmungsgehalt verletzende Übertragung des Budgetrechts des Bundestages läge vor, wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde. Der Deutsche Bundestag muss dem Volk gegenüber verantwortlich über die Summe der Belastungen der Bürger entscheiden. Entsprechendes gilt für wesentliche Ausgaben des Staates.“ [50] Und zur Sozialpolitik heißt es: „Danach müssen die sozialpolitisch wesentlichen Entscheidungen in eigener Verantwortung der deutschen Gesetzgebungsorgane getroffen werden. Namentlich die Existenzsicherung des Einzelnen, eine nicht nur im Sozialstaatsprinzip, sondern auch in Art. 1 Abs. 1 GG gegründete Staatsaufgabe, muss weiterhin primäre Aufgabe der Mitgliedstaaten bleiben, auch wenn Koordinierung bis hin zur allmählichen Angleichung nicht ausgeschlossen ist. Dies korrespondiert mit den rechtlich wie faktisch begrenzten Möglichkeiten der Europäischen Union zur Ausformung sozialstaatlicher Strukturen.“ [51]

Im Bereich des Steuerrechts hat die EU eine Kompetenz im Bereich der indirekten Steuern, die aber einen einstimmigen Beschluss im Rat voraussetzt. Im Bereich der Sozialpolitik erstreckt sich die Kompetenz der Union im Wesentlichen auf Annexkompetenzen zur Wirtschaftsfreiheit, d.h. es geht um Antidiskriminierung. Das betrifft zunächst die Diskriminierung aus Gründen der nationalen Identität, hat inzwischen über die Gleichstellung der Geschlechter auch andere Bereiche der Diskriminierung erfasst. Faktisch bleiben damit Steuern und Soziales im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten.

Wenn aber vom Inhaltsstoff des Bieres über die Rücklichter eines Mofas und die erlaubten Emissionen von Industrieanlagen bis zur europaweiten Ausschreibung staatlicher Aufträge der Binnenmarkt harmonisiert ist, findet die Konkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten in den nicht harmonisierten Bereichen statt. Das sind dann Steuern und Soziales. Und in der Tat lässt sich in diesen Bereichen ein enormer Konkurrenzdruck auf die Politik in den Mitgliedstaaten feststellen, ein Druck im Sinne eines race to the bottom. Das Argument ist bekannt: Wenn in Tschechien nur 25 % Unternehmenssteuern erhoben werden, muss die Bundesrepublik ihre Steuern senken, um den Standortvorteil auszugleichen.

Das ist eine absichtsvolle Auslassung, die der deutschen Konzeption der europäischen Architektur folgt: Europa bleibt ein Binnenmarkt. Die französischen Vorschläge, eine europäische Wirtschaftsregierung zu schaffen, die auch Zugriff auf die Währung hat und die Europäische Zentralbank ihrer unabhängigen Stellung beraubt, werden von Deutschland scharf zurückgewiesen. Der Freihandel liegt im Interesse der exportorientierten deutschen Wirtschaft, substanzielle Regulierungen selbst der Finanzmärkte werden dagegen abgelehnt. Das Lissabon-Urteil zementiert die von der deutschen Wirtschaft favorisierte und von der deutschen Politik vertretene neoliberale Ausrichtung der europäischen Konstitution. Die Beschränkung demokratischer Gestaltungsfreiheit auf europäischer wie auf nationaler Ebene durch die wirtschaftspolitischen Festlegungen der Europäischen Verträge prüft das Gericht nur unter dem Gesichtspunkt Sozialstaat und EU.

Die LINKE hatte vorgebracht, dass es ein wesentliches Element der Demokratie ist, für einen politischen Richtungswechsel zu streiten und den dann auch durchsetzen zu können. Das ist innerhalb der europäischen Union nicht möglich, weil die Verträge auf eine neoliberale Wirtschaftsordnung festgelegt sind. Dazu gehört etwa und inzwischen für jeden offenkundig an zentraler Stelle die Verpflichtung zur Liberalisierung der Kapital- und Finanzmärkte gemäß Art. 63 ff AEUV, die selbst einen Rückschritt der Liberalisierung in den Beziehungen zu Drittstaaten verbietet. Eine demokratische Wirtschaftsordnung müsste sowohl die Unabhängigkeit der EZB wie die Finanzmarktliberalisierung oder das aus der Dienstleistungsfreiheit abgeleitete Verbot von Tariftreueklauseln[52] in staatlichen Aufträgen umkehren und würde schließlich die demokratische Kontrolle von Unternehmensentscheidungen vor die Kapitalsverkehrsfreiheit stellen, die dem Kapitalanteil entsprechende Mitentscheidungsrechte[53] implizieren soll.

Die Demokratie, hatte die LINKE argumentiert, wird in ihrer Substanz entleert, wenn ein politischer Richtungswechsel in zentralen Fragen, nämlich Fragen der Wirtschaftspolitik, primärrechtlich ausgeschlossen wird. Das Gericht verkürzte dies zu folgender Fragestellung: „Die von den Beschwerdeführern zu V. vorgetragene Behauptung, die europäische Wirtschaftspolitik sei reine Marktpolitik ohne sozialpolitische Ausrichtung und beschränke mit ihrem funktionellen Ansatz die Möglichkeiten der Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten, eine selbstbestimmte Sozialpolitik zu betreiben, ist unzutreffend.“[54] Dabei versteigt sich das Gericht in der Begründung zu der These, dass das von den Gewerkschaften europaweit scharf kritisierte Viking-Urteil des EuGH[55] Teil des europäischen Sozialstaates sei. Wörtlich: „In der Entscheidung vom 11. Dezember 2007 stellte der Gerichtshof sogar die Existenz eines europäischen Streik-Grundrechts fest.“[56] Dadurch haben die Gewerkschaften allerdings nicht viel gewonnen, denn ein nationales Streikrecht gibt es in allen Mitgliedstaaten. Sie haben verloren, weil dieses mit der Dienstleistungsfreiheit abgewogen werden soll und möglicherweise weichen muss. Dies als Teil des Sozialstaates zu feiern, ist geradezu zynisch.

Die wirtschaftspolitische Kompetenz scheint im Gericht eher ein Schattendasein zu fristen. Die Schatten fallen auf die 60 % der Menschen, die Europa für fern, kalt und fremd halten und deshalb nicht wissen, warum sie wählen sollen. Die Gewerkschaften gehören in Europa nicht mehr zur Elite, deren Diskurse zu beachten sind. Die neoliberale Marktordnung ist auch für das BVerfG sakrosankt, das damit der europäischen Marktstrategie eines Teils der deutschen Eliten oder der herrschenden Klasse geradezu Verfassungsrang einräumt.

10.  Praktische Folgen: Kompetenzerweiterungen und enge Auslegung im Strafrecht

In der Konstruktion des BVerfG legitimieren im Wesentlichen die nationalen Parlamente über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die europäische Gesetzgebung. Folgerichtig muss es ausgeschlossen werden, dass die Union ihre Kompetenzen autonom erweitern kann. Jede Kompetenzerweiterung bedarf eines nationalen Zustimmungsgesetzes. Einfallstore für eine autonome Kompetenzerweiterung im Lissabon Vertrag sind das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren[57] sowie Flexibilitäts[58]- und Brückenklauseln[59]. Für die Anwendung der Brückenklausel im Bereich des Strafrechts wird beispielsweise gefordert: „Soweit die Europäische Union im Bereich der Strafrechtspflege (…) das allgemeine Brückenverfahren nach Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon anwenden möchte, um von der im Rat erforderlichen Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit überzugehen, müssen die für das allgemeine Brückenverfahren dargestellten Erfordernisse gelten. Der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat darf einer Vertragsänderung nur zustimmen, wenn der Deutsche Bundestag und der Bundesrat innerhalb einer noch auszugestaltenden, an die Zwecksetzung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon angelehnten Frist ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG erlassen haben. Dies gilt gleichermaßen für den Fall, dass der Sachbereich der Bestimmung weiterer Kriminalitätsbereiche nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV über das allgemeine Brückenverfahren von der Einstimmigkeit in den qualifizierten Mehrheitsentscheid überführt werden sollte.“[60]

Das deutsche Begleitgesetz zum Lissabon Vertrag, das gab das BVerfG dem Gesetzgeber auf, muss so geändert werden, dass in diesen Fällen der autonomen Kompetenzerweiterung der Bundestag durch Gesetz zustimmen muss. Das Begleitgesetz hat die Vorgaben des BVerfG eins zu eins umgesetzt, d.h. der Bundestag hat auf generelle Regelungen verzichtet und nur dort ein Gesetzgebungsverfahren eingeführt, wo es explizit gefordert war. Insbesondere wurde auf eine Verallgemeinerung des vom BVerfG geforderten „imperativen Mandats“ verzichtet.

Um das deutsche Parlament an den Entscheidungen der Regierung im Rat der EU zu beteiligen, hat das BVerfG – eher nebenbei – eine neue Konstruktion entwickelt; nämlich ein imperatives Mandat des Bundestages an die Bundesregierung. Dieses soll in Fällen des sog. Notbremseverfahrens gelten. Ein solches ist z.B. im Bereich des Strafrechts in Art. 82 III und Art. 83 III AEUV normiert. Letzterer lautet: „Ist ein Mitglied des Rates der Auffassung, dass der Entwurf einer Richtlinie nach den Absätzen 1 oder 2 grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berühren würde, so kann es beantragen, dass der Europäische Rat befasst wird. In diesem Fall wird das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt. Nach einer Aussprache verweist der Europäische Rat im Falle eines Einvernehmens den Entwurf binnen vier Monaten nach Aussetzung des Verfahrens an den Rat zurück, wodurch die Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beendet wird.“

Weil nach einem Veto des zuständigen Ministers im Rat das ordentliche Gesetzgebungsverfahren mit Mehrheitsentscheidung ausgesetzt und an den Europäischen Rat verwiesen wird, der seinerseits Einvernehmen herstellen muss, wird über die Notbremse faktisch ein Vetorecht des Mitgliedstaates eingeführt. Das Verfahren erlaubt dem „Vertreter eines Mitgliedstaates im Rat (…), gestützt auf ‚grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung’, mit seinem Veto strafrechtsbedeutsame Richtlinien jedenfalls für sein Land zu verhindern.“[61]

Deshalb postuliert das Gericht in einer eher missverständlichen Formulierung: „Das notwendige Maß an demokratischer Legitimation über die mitgliedstaatlichen Parlamente lässt sich aus dem Blickwinkel des deutschen Verfassungsrechts nur dadurch gewährleisten, dass der deutsche Vertreter im Rat die in Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV genannten mitgliedstaatlichen Rechte nur nach Weisung des Deutschen Bundestages (…) ausübt.“[62] Wörtlich hieße dies ja, der Minister dürfe sein Veto nur auf Weisung des Parlaments einlegen. Es ist aber wohl umgekehrt gemeint. Wenn der Bundestag entsprechend anweist, muss der Minister das Veto einlegen. Entsprechend lautet auch die Formulierung im Integrationsverantwortungsgesetz, dem neuen Begleitgesetz.[63]

Das gleiche gilt für den Gebrauch der strafrechtlichen Annexkompetenz in Art. 82 II und 83 II AEUV. Letzterer lautet: „Erweist sich die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf einem Gebiet, auf dem Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind, so können durch Richtlinien Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen auf dem betreffenden Gebiet festgelegt werden.“ Dazu führt das BVerfG aus: „Insgesamt nähert sich die konkretisierende Ausfüllung der Ermächtigungen nach Art. 82 Abs. 2 sowie Art. 83 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV in der Bedeutung einer Vertragsänderung an und verlangt nach einer entsprechenden Ausübung der Integrationsverantwortung der Gesetzgebungsorgane im Rahmen des Notbremseverfahrens.“[64] Diese „Integrationsverantwortung“ soll dann durch das vorher erläuterte Weisungsrecht wahrgenommen werden.

Das Weisungsrecht wurde vom BVerfG auch für die anderen Fälle von Notbremsemechanismen gefordert. Dabei ist zu bemerken, dass ein Weisungsrecht, d.h. ein imperatives Mandat an die Bundesregierung, eine fundamentale Neuerung in der deutschen Staatsrechtslehre darstellt. Bisher ging man davon aus, dass der Regierung in verschiedenen Bereichen, u.a. der Außenpolitik, ein Gestaltungsspielraum in eigenständiger Verantwortung zur Verfügung stehe. Das war aus der Sicht einer halbwegs demokratischen Konzeption des Staatsstrukturprinzips Demokratie schon immer problematisch. Denn wie sollte der eigenständige Raum, der sich einer demokratischen Programmierung entzieht, gerechtfertigt werden, außer durch Rückgriff auf angestammte Funktionen der Regierung im keineswegs so demokratischen Staatswesen der deutschen Geschichte. Das BVerfG erkennt nun an: solche Freiräume gibt es nicht. Die Exekutive unterliegt auch in außenpolitischen Handlungen den Weisungen der Volksvertretung.

Wenn man den Ansatz des imperativen Mandats weiterdenkt, dann stellt sich allerdings die Frage, inwieweit es überhaupt noch Regelungsmaterien gibt, die einer parlamentarischen Weisung entzogen sind. Sie würden das demokratische Niveau jedenfalls der Europäischen Entscheidungen, soweit sie Deutschland betreffen, deutlich heben. Das berühmte Spiel über Bande, bei dem die Regierung dem Parlament Europarecht vorsetzt, gegen das es auf nationaler Ebene revoltiert hat (z.B. Vorratsdatenspeicherung), wäre damit ausgeschlossen. Man könnte natürlich auch fragen, wo logisch die Verpflichtung der Regierung aufhört, vor wesentlichen Entscheidungen im Rat eine Weisung des Parlaments einzuholen. Außer durch seine beanspruchte Autorität und die aufgezählten Fallvarianten begründet das BVerfG jedenfalls kein relevantes Abgrenzungskriterium. Denn schließlich sind wirtschaftspolitische Entscheidungen oft für eine Vielzahl von Menschen erheblich relevanter als Strafnormen. Aber der Deutsche Bundestag ist kleinmütig und hat sich im Intergationsverantwortungsgesetz bescheiden auf das Weisungsrecht in den vom BVerfG vorgegeben Fällen beschränkt.

Im Bereich des Strafrechts wählt das Gericht eine Mischung aus parlamentarischer Weisung und restriktiver, verfassungskonformer Auslegung der europäischen Kompetenzen, über die es sich selbst wieder in die Rolle eines Kontrolleurs europäischer Strafnormen katapultiert. Die enge Auslegung des Vertrages und der europäischen Kompetenzen seien „der Entscheidung des deutschen Vertreters im Rat zugrundezulegen, wenn ein Beschluss im Bereich der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen sowie allgemein des Strafverfahrensrechts gefasst werden soll. Im Hinblick auf den Bereich der Annexzuständigkeit, die eine Angleichung des Strafrechts in bereits harmonisierten Politikbereichen ermöglicht (Art. 83 Abs. 2 AEUV), kann das Zustimmungsgesetz nur deshalb als verfassungskonform beurteilt werden, weil diese Zuständigkeit nach dem Vertrag eng auszulegen ist.“[65]

Und für den neuen Kompetenzbereich Strafnormen zu erlassen führt das Gericht aus: „Entsprechend begrenzend ist die allgemeine Ermächtigung zur Festlegung von Straftaten und Strafen nach Art. 83 Abs. 1 AEUV auszulegen. Dafür steht bereits der Katalog besonders schwerer Straftaten des Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV und die Voraussetzung, dass es sich um besonders schwere Kriminalität handeln muss, die aufgrund der Art oder der Auswirkung der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben. Der Katalog macht deutlich, dass es sich um typischerweise grenzüberschreitende schwere Kriminalitätsbereiche handelt, für die Mindestvorschriften, die den Mitgliedstaaten substantielle Ausgestaltungsspielräume belassen müssen, festgelegt werden dürfen.“[66] Eine Erweiterung des Katalogs bedürfe eines Zustimmungsgesetzes im Bundestag, und weil über Art. 79 III GG die Menschenwürde der Ewigkeitsklausel unterfällt und die Menschenwürde ihrerseits das Schuldprinzip beinhalte, müssen „die Zuständigkeiten der Europäischen Union im Bereich der Strafrechtspflege (…) zudem in einer Weise ausgelegt werden, die den Anforderungen des Schuldprinzips genügt. Das Strafrecht beruht auf dem Schuldgrundsatz.“[67]

Die Ausführungen machen vor allem eines deutlich: Das Gericht traut mit Blick auf das Strafrecht seiner eigenen Konstruktion nicht – weder der Konstruktion demokratischer Rechtfertigung noch der Konstruktion national-souveränistischer Verfassungsidentität. Die strafrechtliche Einzelermächtigung in Art. 83 AEUV ist im Vergleich zu anderen Ermächtigungen relativ konkret gefasst. Dennoch umfasst sie weite Kriminalitätsbereiche, wie die Aufzählung deutlich macht. Dazu gehören: „Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität.“ Darauf lässt sich eine Fülle von strafrechtlichen Normen stützen, übrig bleibt fast nur die „Alltagskriminalität“. Das zukünftige EU Strafrecht soll durch die Zustimmung des Bundestages zu Art. 83 AEUV ausreichend demokratisch legitimiert sein? Das Gericht zweifelt wohl selbst und flüchtet in die enge Auslegung. Nicht verständlich ist auch, warum Kompetenzen wie Bildung, Familie und Kultur zu den Kernkompetenzen des Staates gehören, also die Verfassungsidentität definieren und nicht übertragbar sind, während die wichtigen Teile des Strafrechts an die EU übertragen werden können.

Den Vertrag musste das Gericht passieren lassen: Er sichert nicht vorrangig die Handlungsfähigkeit der EU, sondern stärkt die Rolle der großen Mitgliedstaaten, die ihre Politik nun mit Mehrheit beschließen können. Die neuen osteuropäischen Mitglieder bleiben verfügbarer Raum, der als Markt und als Hebel zur Lohndrückerei genutzt werden kann. Die Neufassung der Begleitgesetze blieb da der Ausweg für Helden.

[2] Kant, Metaphysik der Sitten, Rechtslehre § B, S. 337.

[3] Neumann, F., Die Herrschaft des Gesetzes, S. 327; ders., Der Funktionswandel des Gesetzes im Recht der bürgerlichen Gesellschaft, in: ders., Demokratischer und autoritärer Staat, S. 30; dazu: Samuel S. (Hg.), Kritische Theorie des Staates. Staat und Recht bei Franz L. Neumann; Fisahn, A., Eine kritische Theorie des Rechts, S. 91 ff.

[4] Kant, Zum ewigen Frieden, Erster Definitivartikel, S. 127f.

[5] BVerfG vom 30.6.2009, http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html, Rnr. 386.

[6] Kant, Zum ewigen Frieden, Erster Definitivartikel, S. 126.

[7] Kant, Metaphysik der Sitten, § 46, S. 432.

[8] Kant, Metaphysik der Sitten, § 46, S. 432.

[9] Kant, Metaphysik der Sitten, § 45, S. 431.

[10] Kant, Zum ewigen Frieden, Erster Definitivartikel, S. 127.

[11] Kant, Zum ewigen Frieden, Erster Definitivartikel, S. 129.

[12] Kant, Zum ewigen Frieden, Erster Definitivartikel, S. 1228 f.

[13] Kant, Metaphysik der Sitten, § 49, S. 435.

[14] VII. Wahlperiode, Plenarprotokolle zu den Verhandlungen, Bd. 5, 70. Sitzung am 5. Juli 1972, S. 3703 f. [3707].

[15] BVerfGE 47, 46; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv047046.html, Rnr. 87.

[16] BVerfG a.a.O., Rnr. 115 ff.

[17] BVerfG a.a.O., Rnr. 121.

[18] BVerfG vom 30.6.2009, http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html, Rnr. 216.

[19] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 212.

[20] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 270.

[21] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 280.

[22] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 284.

[23] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 289.

[24] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 287.

[25] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 262.

[26] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 277.

[27] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 296 f.

[28] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 271 und 277.

[29] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 322.

[30] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 266  f.

[31] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 271.

[32] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 212.

[33] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 246.

[34] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 262.

[35] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 272.

[36] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 275.

[37] Jarass, H.d., Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, in: AöR 121, 1996, S. 174; Oppermann, Th., Europarecht (München 2005), Rnr. 63; Borries, R.v., Das Subsidiaritätsprinzip im Recht der europäischen Union, in: Europarecht 1994, S. 267; Kraußer, H. P., Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages (Berlin 1991), S. 16 ff; Geiger, R., EUV / EGV (München 2004), Art. 5 EGV, Rnr. 2; Streinz, R., in: Streinz (HG.), EUV / EGV (München 2003), Art. 5 EGV, Rnr. 7.

[38] Borries, R.v., Das Subsidiaritätsprinzip im Recht der europäischen Union, in: Europarecht 1994, S. 267.

[39] Callies, Ch. in: Callies / Ruffert, Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – EUV 7 EGV (Neuwied, Kriftel 2002, Art. 5 EGV, Rnr. 12.

[40] Kraußer, H. P., Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, S. 29 f.

[41] Jarass, H.d., Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, in: AöR 121, 1996, S. 178.

[42] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 226.

[43] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 240.

[44] BVerfGE vom 12.10.1993, 89, 155 / 212.

[45] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 231.

[46] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 249.

[47] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 228.

[48] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 263.

[49] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 249.

[50] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 256.

[51] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 259.

[52] EuGH, Rs. C-346/06.

[53] EuGH Rs. C-282/04; EuGH, Rs. C-112/05, EuGH Rs. C-367/98; EuGH Rs. C-483/99; EuGH, Rs. C-503/99.

[54] BVerfGE vom 30.6.2009, Rnr. 393.

[55] EuGH, Rs. C-438/05.

[56] BVerfGE vom 30.6.2009, Rnr. 398.

[57] Art. 48 Abs. 6 EUV.

[58] Vgl. Art. 352 AEUV.

[59] Das allgemeine Brückenverfahren findet sich in Art. 48 Abs. 7 UAbs. 4 EUV, hinzu treten spezielle Brückenklauseln: Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon – Beschlüsse über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in anderen als den in Art. 31 Abs. 2 EUV-Lissabon genannten Fällen; Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 und UAbs. 3 AEUV - Maßnahmen zum Familienrecht mit grenzüberschreitendem Bezug; Art. 153 Abs. 2 UAbs. 4 AEUV – Maßnahmen in bestimmten Bereichen des Arbeitsrechts; Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV – Maßnahmen im Bereich der Umweltpolitik; Art. 312 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV – Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens; Art. 333 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV – Abstimmungsverfahren im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 326 ff. AEUV.

[60] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 366.

[61] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 358.

[62] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 365.

[63] § 9 InTVG Notbremsemechanismus: (1) Der deutsche Vertreter im Rat muss in den Fällen des Artikels 48 Absatz 2 Satz 1, des Artikels 82 Absatz 3 Unterabsatz 1 Satz 1 und des Artikels 83 Absatz 3 Unterabsatz 1 Satz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beantragen, den Europäischen Rat zu befassen, wenn der Bundestag ihn hierzu durch einen Beschluss angewiesen hat.

[64] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 365.

[65] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 360 f.

[66] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 363.

[67] BVerfG vom 30.6.2009, Rnr. 364.

Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

von Martin Kutscha

Ursprünglich als reine Wirtschaftsorganisation gegründet, etabliert sich die EG/EU inzwischen mehr und mehr auch als Militärmacht. Schon im Vertrag von Amsterdam aus dem Jahre 1997 wurde die „schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik“ gefordert (Art. 17 Abs. 1 EU-Vertrag). Ab 1998 wurden dann durch Beschlüsse des Rates  Schritt für Schritt verschiedene Untergremien und Einrichtungen geschaffen, die sich mit der Entwicklung und Koordinierung der militärischen Komponente befassen[1]. 2001 erhielt die Europäische Union einen eigenen Militärstab, und bereits im Jahre 2003 fanden die ersten Militäreinsätze unter dem Signum der EU statt, nämlich „Concordia“ in Mazedonien und „Artemis“ im Kongo[2].

Zur Legitimation solcher Einsätze auch für die Zukunft sollen entsprechende Bestimmungen im 2007 ausgehandelten Vertrag von Lissabon, der an die Stelle des gescheiterten Verfassungsvertrages treten soll, dienen: Zwar bekennt sich die Union in Art. 3 Abs. 1 des neuen EU-Vertrages u. a. zur Förderung des Friedens. Art. 42 Abs. 1 dieses Vertrages enthält jedoch eine Ermächtigung zu „Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen. Sie erfüllt diese Aufgaben mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden“. Noch deutlicher spricht dann Art. 43 Abs. 1 des Vertrages von „Kampfeinsätzen im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Mit allen diesen Missionen kann zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittländer bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet“. – Die friedenspolitische Brisanz dieser Ermächtigungen folgt aus der Konturlosigkeit solcher Begriffe wie „Krisenbewältigung“ oder „Terrorismus“ – Krisen und Terrorismus kann es schließlich auf den verschiedensten Schauplätzen rund um die Welt und aus ganz unterschiedlichen Ursachen geben. Richtig schreibt ein Kritiker des Vertrages: „Der Begriff des Terrorismus ist ungeklärt und unklar. Mit der Annahme des Terrorismus lässt sich daher jeder Einmarsch in ein Drittland und die Besetzung eines Drittlandes rechtfertigen. Damit misst sich die Union ein Recht zum Kriege (ius ad bellum) zu, das sie zu Angriffskriegen ermächtigt, welche mit den oben genannten Zwecken nicht gerechtfertigt werden können. Das Gewaltverbot ist ein Grundpfeiler des modernen Völkerrechts (Art. 2 Abs. 1 UNO-Charta). Es verbietet Interventionen, auch die humanitäre Intervention. Der Weltfrieden rechtfertigt den Einsatz militärischer Gewalt auch nur, wenn dies der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschließt (Art. 42 UNO-Charta)“[3].

Nicht weniger bedenklich ist die Bestimmung in Art. 42 Abs. 3 des Vertrages: „Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“. Damit enthält der Vertrag von Lissabon eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur militärischen Aufrüstung, die alle Abrüstungsschritte der Vergangenheit ad absurdum führt.

Die hier dargestellten problematischen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon zur künftigen Militärpolitik der EU sowie die Festschreibung der „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ veranlasste die Bundestagsfraktion der Partei „Die Linke“, gegen das deutsche Zustimmungsgesetz ein Organstreitverfahren beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe anhängig zu machen. Gerügt wurde von der Fraktion u. a., dass mit einer Beteiligung Deutschlands an Militäreinsätzen der EU, zu denen der Vertrag von Lissabon ermächtige, die in Art. 26 des Grundgesetzes normierte Verpflichtung zur Friedensstaatlichkeit missachtet werde. Mit Recht wurde in der Antragsschrift auch daran erinnert, dass die deutschen Streitkräfte nach Art. 87a Abs. 2 des Grundgesetzes grundsätzlich auf die Aufgabe der Verteidigung beschränkt sind. Soweit Soldaten der Bundeswehr im Rahmen eines internationalen „Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ gemäß Art. 24 Abs. 2 des Grundgesetzes eingesetzt werden, müssen die verfassungsmäßig vorgeschriebene Zweckbestimmung dieser Systeme, nämlich die „Wahrung des Friedens“ , sowie die verbindlichen Regeln dieses System, also insbesondere das prinzipielle Gewaltverbot der UNO-Charta, strikt eingehalten werden[4]. Durch die militärpolitischen Ermächtigungsnormen des Vertrags von Lissabon, so die Kritik der Bundestagsfraktion, würde die Geltung dieser verpflichtenden Vorgaben des deutschen Grundgesetzes in gravierender Weise in Frage gestellt.

Nachdem auch von anderer Seite Verfassungsbeschwerden gegen das Zustimmungsgesetz zum Lissabon-Vertrag erhoben worden waren, verkündete das Bundesverfassungsgericht sein Urteil schließlich am 30. Juni 2009[5]: Das Zustimmungsgesetz selbst sei mit dem Grundgesetz vereinbar, allerdings müsse das die Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat in EU-Angelegenheiten regelnde Begleitgesetz geändert werden, da es den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Mitwirkung dieser deutschen Verfassungsorgane nicht genüge.

Ermahnungen aus Karlsruhe

In seinem Kern versucht das umfangreiche Urteil des höchsten deutschen Gerichts, den Vertrag von Lissabon durch die Brille des deutschen Grundgesetzes zu lesen und zu interpretieren. Recht deutlich werden die Demokratiedefizite des Entscheidungssystems der EU benannt, die auch nicht durch eine partielle Stärkung der Rechte des europäischen Parlaments wettgemacht würden. Im Gegensatz zu den vollmundigen Beteuerungen vieler Politiker konstatiert das Gericht nüchtern: „Der Vertrag von Lissabon führt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie“[6]. In Anbetracht dieser Situation verspricht sich das Bundesverfassungsgericht Abhilfe durch eine Stärkung der Mitwirkungsrechte der nationalstaatlichen Parlamente[7] sowie durch das Kontrollrecht der Verfassungsgerichtsbarkeit, um den „unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes“[8] vor einer Preisgabe bei weiteren Integrationsschritten der EU bewahren zu können.

Nicht ohne ein gewisses Pathos erinnert das Gericht an die Aussagen unserer Verfassung zur Friedenswahrung: „Die Präambel des Grundgesetzes betont nach den Erfahrungen verheerender Kriege, gerade auch unter europäischen Völkern, nicht nur die sittliche Grundlage verantworteter Selbstbestimmung, sondern auch den Willen, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen….Das Grundgesetz will die Mitwirkung Deutschlands an internationalen Organisationen, eine zwischen den Staaten hergestellte Ordnung des wechselseitigen friedlichen Interessenausgleichs und ein organisiertes Miteinander in Europa….Es bricht mit allen Formen des politischen Machiavellismus und einer rigiden Souveränitätsvorstellung, die noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts das Recht zur Kriegsführung – auch als Angriffskrieg – für ein selbstverständliches Recht des souveränen Staates hielt“[9]. Diesen historisch wohlbegründeten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts kann nur zugestimmt werden.

Im Hinblick auf die oben dargestellten Ermächtigungen im Lissabon-Vertrag zu militärischen „Missionen“ einschließlich von „Kampfeinsätzen im Rahmen der Krisenbewältigung“ legt das Gericht dann allerdings eine erstaunliche Lesart zu Grunde: „Der Wortlaut des Vertrags von Lissabon verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, nationale Streitkräfte für militärische Einsätze der Europäischen Union bereitzustellen“[10]. Aber sollen die militärischen „Missionen“ der Union nach Art. 42 Abs. 1 des EU-Vertrages nicht gerade „mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden“, durchgeführt werden? Und was bedeutet die in Abs. 3 desselben Artikels enthaltene Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“? Es ist zwar richtig, dass schon wegen des im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik geltenden Einstimmigkeitsprinzips kein Mitgliedstaat gegen seinen Willen zu einer Beteiligung an einer militärischen Operation der EU verpflichtet werden könnte[11]. Aber kann es als erwiesen gelten, dass der im Rat anwesende Regierungsvertreter Deutschlands bei Abstimmungen dem Friedensgebot des Grundgesetzes immer strikte Beachtung zollt? Die Beteiligung Deutschlands an der Bombardierung Jugoslawiens im Jahre 1999 ohne ein Mandat des UNO-Sicherheitsrates[12] gibt insoweit wenig Anlass zu Optimismus hinsichtlich der Verfassungstreue der verantwortlichen Politiker.

Das Bundesverfassungsgericht setzt seine Hoffnungen indessen auf den Bundestag, der jedem Einsatz bewaffneter Streitkräfte seine Zustimmung erteilen muss. Dieser Parlamentsvorbehalt für solche Militäreinsätze ist nicht explizit im Grundgesetz verankert, sondern zuerst im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 zu den Bundeswehreinsätzen in der Adria, in Somalia sowie in AWACS-Flugzeugen statuiert worden[13]. Die verfassungsrechtliche Problematik von Bundeswehreinsätzen im Ausland wurde damit, so die berechtigte Kritik, auf eine bloße Kompetenzfrage reduziert[14]. Die Bundeswehr ist danach ein „Parlamentsheer“, wie das Bundesverfassungsgericht inzwischen in mehreren Entscheidungen betont hat[15].  Nach dem Urteil zum Vertrag von Lissabon soll sich daran auch nichts ändern, wenn Bundeswehreinsätze im Rahmen von militärischen „Missionen“ der EU stattfinden. Dieser verfassungsrechtlichen Bindung soll sich die Bundesregierung auch bei ihrer Mitwirkung an Entscheidungen der EU-Organe nicht entziehen können: Der deutsche Vertreter im Rat sei „von Verfassungs wegen verpflichtet, jeder Beschlussvorlage die Zustimmung zu verweigern, die den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes verletzen oder umgehen würde“[16].

Ein parteiischer Wächter

Es bleibt aber zu fragen, ob sich der vom Bundesverfassungsgericht statuierte Parlamentsvorbehalt überhaupt als Korrektiv für die Militärpolitik der Regierung eignet. Schließlich hat der Deutsche Bundestag bisher zu jedem der inzwischen über 50 Anträge der Bundesregierung, bewaffnete Bundeswehreinheiten auf bestimmten Schauplätzen im Ausland einzusetzen, sein Placet erteilt[17]. Abgeordnete der Regierungsparteien, die vor der jeweiligen Abstimmung ihr Unbehagen artikuliert hatten, wurden durch politischen Druck – bis hin zur Verknüpfung mit der Vertrauensfrage durch Bundeskanzler Gerhard Schröder – zur Zustimmung bewegt.

Das von einem tiefen Vertrauen in die bremsende und kontrollierende Kraft des nationalstaatlichen Parlaments durchdrungene (und deutlich die Handschrift des berichterstattenden Richters Udo Di Fabio verratende) Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon geht offenbar von einer lehrbuchgemäßen Idealvorstellung des Verhältnisses zwischen Legislative und Exekutive aus. Danach verabschiedet die Legislative nicht nur die für die „vollziehende Gewalt“ verbindlichen Gesetze, sondern kontrolliert auch das Handeln der Exekutive. Mit der Realität des heutigen Parlamentarismus hat dieses Idealbild allerdings wenig gemein: Politischer Gegenspieler der Regierung als Spitze der Exekutive ist nämlich nicht das Parlament, sondern nur dessen oppositionelle Minderheit. Nur diese hat ein politisches Interesse, wirksame Kontrolle auszuüben, um Fehlentscheidungen im Bereich der Exekutive aufzudecken und anzuprangern. Das wusste auch das Bundesverfassungsgericht früher schon besser als im Urteil zum Lissabon-Vertrag: Im heutigen parlamentarischen Regierungssystem, so heißt es z. B. in einem Beschluss des Gerichts vom 2. August 1978, überwache „in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung, sondern diese Aufgabe wird vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen“[18]. Wer hierfür nach anschaulichen Beispielen sucht, schaue sich nur das Verhalten von Abgeordneten der verschiedenen Fraktionen in den Untersuchungsausschüssen des Bundestages an.

Die Mehrheit des Parlaments wird regelmäßig bestrebt sein, die Regierung zu stützen, und gibt deshalb einen recht parteiischen Wächter für deren Handeln ab. Abgesehen von Ausnahmesituationen wird sie sowohl die Gesetzesvorlagen aus der Regierung (von denen manche inzwischen ja sogar von wirtschaftsnahen Anwaltskanzleien ausgearbeitet werden[19]) unterstützen als auch den von der Regierung gewünschten Auslandseinsätzen der Bundeswehr ihre Zustimmung erteilen. Die parlamentarische Minderheit hingegen kann den zustimmenden Beschluss mit ihren Stimmen nicht verhindern, sondern nur versuchen, die Öffentlichkeit zu mobilisieren.

Der Parlamentsvorbehalt bietet jedenfalls keine Sicherheit dafür, dass die deutschen Streitkräfte strikt nach Maßgabe der Vorgaben des Grundgesetzes und der UNO-Charta verwendet werden. Es wäre deshalb überzeugender gewesen, wenn das Bundesverfassungsgericht die fragwürdigen militärpolitischen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon genauer unter die Lupe dieser verfassungs- und völkerrechtlichen Beschränkungen genommen hätte. Aber angesichts einer ganz großen Koalition, die jegliche Kritik am Lissabon-Vertrag als „Europafeindlichkeit“ verteufelt, hätte es dazu schon sehr viel Mut bedurft.

Prof. Dr. Martin Kutscha lehrt Staats- und Verwaltungsrecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin

Der Beitrag erschien zuerst in „Wissenschaft und Frieden“ 4/2009, S. 51 ff.

[2] Vgl. Wagner, J. (2009): Außenpolitik, in: Gillen, G./v. Rossum, W. (Hg.), Schwarzbuch Deutschland, S. 77 (81).

[3] Schachtschneider, K. A. (2008): Verfassungsrechtliche Argumente gegen den Vertrag von Lissabon. Leviathan H. 3/08, S. 317 (335).

[4] Vgl. im Einzelnen Kutscha, M. (2007): Konfliktverhütung durch Krieg? Verfassungsfragen an das neue Bundeswehr-Weißbuch, Wissenschaft und Frieden H. 2/07, S. 27 (28).

[5] Der Text des Urteils findet sich unter www.bverfg.de/entscheidungen.html sowie in der Neuen Juristischen Wochenschrift H. 31/2009, S. 2267-2295.

[6] BVerfG a. a. O., Absatznummer (Abs. Nr.) 295.

[7] Kritisch zu diesem „Parlamentspatriotismus“ Fischer-Lescano, A. (2009): Bundesverfassungsgericht: Zurück zum Nationalstaat, Blätter für deutsche und internationale Politik H. 8/09, S. 15 (16).

[8] BVerfG a. a. O, Leitsatz 4.

[9] BVerfG a. a. O., Abs. Nr. 222/223.

[10] BVerfG a. a. O. Abs. Nr. 384.

[11] So BVerfG a. a. O., Abs. Nr. 391.

[12] Dazu z. B. Bald, D. (2005): Die Bundeswehr, S. 162 ff.

[13] Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 90, S. 286 (Leitsatz 3a u. S. 381 ff.); ausführlich dazu Kutscha, M. (2004): Militäreinsätze vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Kramer, H./Wette, W. (Hg.), Recht ist, was den Waffen nützt, S. 321 (328 f.).

[14] V. Ooyen, R. Chr. (2008) : Das Bundesverfassungsgericht als außenpolitischer Akteur : von der « Out-of-Area-Entscheidung“ zum „Tornado-Einsatz“, Recht und Politik H. 2/08, S. 75 (78).

[15] So z. B. im Urteil vom 7. 5. 2008, Neue Juristische Wochenschrift H. 28/08, S. 2018.

[16] BVerfG, Urteil v. 30. 6. 2009 a. a. O., Abs. Nr. 388.

[17] Vgl. Voss, K. U. (2007) : Rechtsstaat ad hoc ? – Anwendung von Gesetzesvorbehalt und Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr, Zeitschrift für Rechtspolitik H. 3/07, S. 78 (81).

[18] Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 49, S. 70 (86).

[19] Vgl. z. B. Berliner Zeitung v. 13. 8. 2009: „Minister machen Anwälte reich“.